სახელმწიფო აუდიტის დასკვნა - ეკონომიკური საქმიანობის ანგარიში
სახელმწიფო აუდიტის სამსახური სამომხმარებლო, ინდუსტრიული და სამშენებლო პროდუქტებით დაინტერესდა. ესაა ეკონომიკური საქმიანობის აუდიტი, რომელიც უწყების ვებ-გვერდზე გამოქვეყნდა. სამომხმარებლო, ინდუსტრიული და სამშენებლო პროდუქტები მრავალფეროვანია და მერყეობს ყოველდღიური საყოფაცხოვრებო ნივთებიდან - მსხვილ მანქანა-დანადგარებამდე. ბაზრის ეფექტიანი ზედამხედველობა მნიშვნელოვანია იმისთვის, რომ საქართველოს ბაზარზე არსებული პროდუქტები იყოს უსაფრთხო, ხარისხიანი და აკმაყოფილებდეს შესაბამის მარეგულირებელ მოთხოვნებს. ევროკავშირთან ასოცირების შეთანხმების შესაბამისად, საქართველომ, საკუთარი პრიორიტეტების გათვალისწინებით, აიღო ვალდებულება ეტაპობრივად დაუახლოვოს კანონმდებლობა ევროკავშირის შესაბამის კანონმდებლობას. ამ ვალდებულებების შესრულების უზრუნველსაყოფად, საქართველოს მთავრობამ შეიმუშავა და დაამტკიცა საზედამხედველო პროდუქტების ტექნიკური რეგლამენტები.
პროდუქტების ტექნიკურ რეგლამენტებთან შესაბამისობა, საქართველოს მთავრობის გადაწყვეტილებით, დაექვემდებარა სსიპ „ბაზარზე ზედამხედველობის სააგენტოს“ ზედამხედველობას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა სისტემურ დონეზე შეაფასა სააგენტოს მიერ განხორციელებული ღონისძიებების ეფექტიანობა და მთელი რიგი დარღვევები გამოავლინა.
სტრატეგიული და წლიური დაგეგმვის არარსებობა
აუდიტის შედეგად ირკვევა, რომ გრძელვადიანი სტრატეგიული და წლიური გეგმების არარსებობის გამო, არ არის განსაზღვრული ბაზარზე ზედამხედველობის გრძელვადიანი და საშუალოვადიანი მიზნები და მკაფიო საოპერაციო ჩარჩო, რასთან მიმართებითაც, სააგენტო შეძლებდა ეფექტიანი დეტალური სამოქმედო გეგმების შედგენას და განხორციელებას. მეტიც, გრძელვადიანი და საშუალოვადიანი დაგეგმვის არარსებობის გამო, რთულდება იმ გამოწვევების მართვა, რომლებიც სწრაფად ცვალებად გარემო პირობებში ყალიბდება.
„სააგენტოს 2020, 2021 და 2022 წლების პროგრამულ ბიუჯეტებში მითითებული აქვს საქმიანობის საბოლოო შეფასების ინდიკატორები, თუმცა ზოგადი ხასიათის გამო, აღნიშნული არ წარმოადგენს საზედამხედველო საქმიანობის შედეგების შეფასების გაზომვად ინდიკატორებს. საქმიანობის შეფასების კონკრეტული ინდიკატორების გარეშე, სააგენტო ვერ უზრუნველყოფს განხორციელებული საქმიანობის ობიექტურ შეფასებას და საკუთარი საქმიანობის ეფექტიანობის გაზომვას, რამაც შესაძლოა გამოიწვიოს დაგეგმილი აქტივობების განხორციელების მიმართ ანგარიშვალდებულების შემცირება, ასევე სამომავლო აქტივობებზე რესურსების არაეფექტიანი განაწილება და პრიორიტეტების არასწორი განსაზღვრა“, - ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში.
მონაცემთა შეგროვებისა და დამუშავების მეთოდოლოგიის არარსებობა
სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ თავისი საქმიანობის დასაგეგმად და განსახორციელებლად, სააგენტო ხელმძღვანელობს კოდექსითა და საქართველოს მთავრობის დადგენილებით, თუმცა არ გააჩნია რამე სახის ინსტრუქცია, ან მეთოდოლოგია ბაზარზე ზედამხედველობის დასაგეგმად და განსახორციელებლად საჭირო ინფორმაციის კატეგორიების, მათი შეგროვების, დამუშავებისა და გამოყენების შესახებ.
„კონკრეტული ინსტრუქციის არარსებობისა და მონაცემთა შეგროვებისა და დამუშავების პროცესის არასათანადო დოკუმენტირების გამო, შესაძლოა, სააგენტოს თანამშრომლებმა გამოიყენონ ინფორმაციის შეგროვების, დამუშავების, ანალიზის და დოკუმენტირების განსხვავებული მიდგომები, რაც სავარაუდოდ, ხელს შეუშლის ინსტიტუციური ცოდნის დაგროვებას და შეგროვებულ მონაცემთა ეფექტიან გამოყენებას ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესთან დაკავშირებით, ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მისაღებად“.
სხვა სახელმწიფო სუბიექტებთან არასათანადო კოორდინაცია
სააგენტო თანამშრომლობს ყველა სათანადო უწყებასთან, ინფორმაციის გაცვლის მიზნით, თუმცა მათ საზედამხედველო არეალში შემავალი პროდუქტებით გამოწვეული ჯანმრთელობის დაზიანებების შესახებ მონაცემების სტატისტიკას არც ერთი უწყება არ აწარმოებს.
„აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ვერ მოიპოვა მტკიცებულებები იმის შესახებ, რომ სააგენტო თანამშრომლობს ჯანდაცვის სექტორთან, შინაგან საქმეთა სამინისტროსთან, სსიპ „საქართველოს კონკურენციისა და მომხმარებლის დაცვის სააგენტოსთან“ და სხვა შესაბამის უწყებებთან, ქვეყანაში მსგავსი მონაცემების აღრიცხვისა და სისტემატიზაციის დაწყების მიზნით. ამგვარი თანამშრომლობის შედეგად მიღებული მტკიცებულებები, შესაძლოა, გამხდარიყო ბაზრის უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით სააგენტოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების საფუძველი - რეალიზაციის შეჩერება, ამოღება, გამოთხოვა, განადგურება“.
აუდიტორებმა გაარკვიეს, რომ სააგენტოს დღემდე არ აქვს რისკების იდენტიფიცირებისა და შეფასების თანამედროვე სისტემა და ამ მიმართულებით, DCFTA-ით განსაზღვრული მიზნის მიღწევის პროგრესი არ შეინიშნება. ეს ამცირებს საქართველოში სარისკო პროდუქტების იდენტიფიცირების გზით ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობას და სააგენტოს შეზღუდული რესურსების გამოყენების პროდუქტიულობას.
შემოწმებების დაგეგმვის ნაკლოვანებები
სახელმწიფო აუდიტორებმა გაარკვიეს, რომ სააგენტოს კვარტალური გეგმები არ ითვალისწინებს ტექნიკური რეგლამენტებით გათვალისწინებული ყველა პროდუქტის კატეგორიის შემოწმებას. ამავდროულად, აღსანიშნავია, რომ სააგენტოში არ არსებობს შესაფერისი დოკუმენტური მტკიცებულებები შესამოწმებლად შერჩეული პროდუქტებისა და ეკონომიკური ოპერატორების შემოწმების პრიორიტეტულობაში დასარწმუნებლად.
„სააგენტოს კვარტალური გეგმები არ მოიცავს ბაზარზე ზედამხედველობის დეტალური დაგეგმვისათვის მნიშვნელოვან ინფორმაციას, რის გამოც აღნიშნული გეგმები არსებული სახით არ შეიძლება ჩაითვალოს ეფექტიან სახელმძღვანელო დოკუმენტად, ერთი მხრივ, შემოწმებების უშუალოდ განმახორციელებელი პერსონალისათვის, ხოლო მეორე მხრივ, მენეჯმენტისათვის“.
გარდა ამისა, ისიც ირკვევა, რომ სააგენტოს არ გააჩნია მოპოვებული და დამუშავებული ინფორმაცია ბაზარზე ცალკეული საზედამხედველო პროდუქტის წილის შესახებ, მათგან გამოწვეული დაზიანებების შესახებ და/ან სხვა არგუმენტების არსებობის შესახებ, რომლის საფუძველზეც შეიძლებოდა მიღებულიყო ინფორმირებული და დასაბუთებული გადაწყვეტილება კონკრეტული ტიპის პროდუქტის კვარტალური შემოწმებების გეგმებში შეტანის ან გეგმის მიღმა დატოვების შესახებ.
ამასთან, შერჩევის მეთოდის არარსებობის გამო, ვერ დგინდება, რის საფუძველზე განსაზღვრავს სააგენტო შესამოწმებელი პროდუქტის რაოდენობებს და ეკონომიკურ ოპერატორებს.
სააგენტოს მიერ საზედამხედველო ბაზრის მოცვის ნაკლოვანებები
აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ სააგენტოს ტექნიკური შემოწმებები ჩატარებული აქვს მხოლოდ პროდუქტის რეალიზაციის ადგილებიდან და საქართველოს საბაჟო კონტროლის ზონებიდან აღებული ნიმუშის ლაბორატორიული შემოწმებების ან პროდუქტის გამოცდის გზით. რაც შეეხება რეალიზაციის ადგილებში პროდუქტის ნიმუშის არალაბორატორიულ ტექნიკურ შემოწმებას, მიუხედავად იმისა, რომ სააგენტოს გააჩნია შესაბამისი მანდატი, აუდიტის პერიოდში, სააგენტოს ამ სახის ზედამხედველობა არ განუხორციელებია.
სახელმწიფო აუდიტორების მტკიცებით, სააგენტოს არასდროს ჩაუტარებია საქართველოს ბაზარზე განთავსებული შემდეგი საზედამხედველო პროდუქტების ტექნიკური/ლაბორატორიული შემოწმება:
- თხევად ან აირად საწვავზე მომუშავე წყლის ახალი გამაცხელებლები;
- წნევის ქვეშ მომუშავე მოწყობილობები;
- წნევის ქვეშ მყოფი მარტივი ჭურჭლები;
- შეცდომაში შემყვანი პროდუქტები;
- ბაზარზე ბავშვების მოხმარებისთვის რეზისტენტული სანთებელები;
- ინდივიდუალური დაცვის საშუალებები;
- აირად საწვავზე მომუშავე მოწყობილობები;
- მანქანა-დანადგარები;
- პოტენციურად ფეთქებადსაშიშ გარემოში გამოსაყენებელი მოწყობილობები და დამცავი სისტემები.
ამასთან, სააგენტო სრულად არ ფლობს ინფორმაციას მის მანდატში შემავალი თითოეული საზედამხედველო პროდუქტის ლაბორატორიული მომსახურებების შესაძლო მიმწოდებლებისა და მოსალოდნელი ხარჯების შესახებ.
„სააგენტო არ გეგმავს ყველა საზედამხედველო პროდუქტის რეგულარულ ლაბორატორიულ შემოწმებებს და არ აწარმოებს აქტიურ საინფორმაციო კამპანიას მომავალში ამ ტიპის შემოწმებების გააქტიურებასთან დაკავშირებით. შესაბამისად, დაინტერესებული მხარეები, მათ შორის, ლაბორატორიული მომსახურებების პოტენციური მიმწოდებლები არ არიან ინფორმირებულები საქართველოში აკრედიტებული ლაბორატორიების შესაბამისი ტიპის მომსახურებებზე მოთხოვნის არსებობაზე და მისგან გამომდინარე სარგებელზე. ეს განაპირობებს საქართველოში შესაბამისი ლაბორატორიული მომსახურებების განვითარებისა და მიწოდების მიმართ პოტენციური მიმწოდებლების მხრიდან ინტერესის ნაკლებობას“.
აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო აუდიტორების მტკიცებით, ტექნიკური შემოწმებების არალაბორატორიული ფორმების განუვითარებლობის გამო, საზედამხედველო პროდუქტი უშუალოდ სააგენტოს მიერ ტექნიკურად არ მოწმდება.
იმპორტის წინასწარი შეტყობინებების შემოწმების ნაკლოვანებები
იმპორტის წინასწარი შეტყობინებების პრაქტიკასთან დაკავშირებით, აღსანიშნავია ევროკომისიის მიერ 2023 წლის 1 თებერვალს გამოქვეყნებული სამუშაო დოკუმენტი, სადაც ხაზგასმულია, რომ საქართველოს იმპორტის წინასწარი შეტყობინების სისტემა არ შეესაბამება ევრორეგულაციებს.
„2021-2022 წლებში, გამოვლინდა შემთხვევები, როდესაც სარისკოდ მიჩნეული იმპორტის წინასწარი შეტყობინებები სისტემამ ავტომატურად დაადასტურა სამი სამუშაო დღის გასვლის შემდგომ. შესაბამისად, მონაცემთა ბაზების მართვის სისტემაში ინტეგრირებულ რისკის პროფილთან თანხვედრილი პროდუქტი 17 შემთხვევაში საქართველოს ბაზარზე დაიშვა სააგენტოს შემოწმების გარეშე. მიუხედავად იმ გარემოებისა, რომ ავტომატური დადასტურებების პროცენტული წილი მთლიან შეტყობინებათა რაოდენობაში მაღალი არ არის, რჩება რისკი, რომ მოხდება ერთჯერადად დიდი რაოდენობის შეუსაბამო პროდუქტის შემოტანა საქართველოს ბაზარზე“.
შესაბამისად, სააგენტოში არსებული კონტროლის მექანიზმები არასათანადოა იმ თვალსაზრისით, რომ უზრუნველყოფილი იყოს სარისკო პროდუქტის შესახებ თითოეული იმპორტის წინასწარი შეტყობინების შემოწმება და დროული გადაწყვეტილების მიღება.
ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობის ხელშემშლელი ფაქტორები
სახელმწიფო აუდიტორების მტკიცებით, ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული ჯარიმების გამოყენება მიმართულია, როგორც საზედამხედველო პროდუქტების, ისე ეკონომიკური ოპერატორების განსხვავებულ და ფართო სპექტრზე, თუმცა ამის პარალელურად, კანონი არ ითვალისწინებს ჯარიმების შესაფერის-პროპორციულ დიაპაზონს და ამავდროულად, მკაფიო კრიტერიუმებს, რომელთა მხედველობაში მიღებითაც მოხდება აღნიშნულ დიაპაზონში ჯარიმის კონკრეტული ოდენობის განსაზღვრა, კონკრეტული ეკონომიკური ოპერატორის მიმართ, კონკრეტული სამართალდარღვევის შინაარსის მხედველობაში მიღებით.
მეტიც, აუდიტის შედეგად ისიც გაირკვა, რომ კანონი არ ითვალისწინებს დაჯარიმებასთან ერთად იმ მოვალეობის შესრულების დაკისრებას, რომლის შეუსრულებლობისთვისაც ხდება ჯარიმის შეფარდება, ხოლო შეუსრულებლობის შემთხვევაში, ჯარიმების გაზრდილ ოდენობას.
რეკომენდაცია
მას შემდეგ, რაც სახელმწიფო აუდიტორებმა დარღვევები გამოავლინეს, მათ გამოსასწორებლად რეკომენდაციებიც შეიმუშავეს, რომლებიც სსიპ „ბაზარზე ზედამხედველობის სააგენტომ“ აუცილებლად უნდა გაითვალისწინოს.
„სააგენტომ, ბაზარზე ზედამხედველობის საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდის მიზნით, უზრუნველჰყოს გრძელვადიანი სტრატეგიული გეგმის შემუშავება, რომელშიც განსაზღვრული იქნება ბაზარზე ზედამხედველობის პოლიტიკა და პრიორიტეტები, ორგანიზაციული განვითარების ხედვა და მიდგომები, გრძელვადიანი მიზნები და ამოცანები, დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის და რესურსების განაწილების კომპონენტები, ცვალებადი გარემო (მათ შორის, ონლაინ ბაზრის ზედამხედველობის საკითხები), მასთან დაკავშირებულ გამოწვევებზე რეაგირება და სხვა.
სააგენტოს მიერ განხორციელებული საქმიანობის ობიექტური შეფასების, მისი ეფექტიანობის გაზომვის, ანგარიშვალდებულების გაზრდისა და სამომავლო აქტივობებზე რესურსების ეფექტიანი განაწილების მიზნით, სააგენტომ, საუკეთესო პრაქტიკის მხედველობაში მიღებით, შეიმუშაოს საქმიანობის ობიექტური შეფასების ინდიკატორები, რითაც შესაძლებელი იქნება სააგენტოს მიზნების და ამოცანების მიღწევის პროგრესის მონიტორინგი და შეფასება“.
რაც შეეხება ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიან დაგეგმვასა და განხორციელებისათვის საჭირო ინფორმაციის განსაზღვრის, მათი შეგროვების, დამუშავების, ანალიზისა და დოკუმენტირების ერთგვაროვანი და გამართული პროცედურების უზრუნველსაყოფად, სააგენტომ უნდა შეიმუშაოს მონაცემთა შეგროვებისა და დამუშავების მეთოდოლოგია, რომელიც განსაზღვრავს ბაზარზე ზედამხედველობის დაგეგმვისა და განხორციელებისთვის საჭირო ინფორმაციის (მათ შორის, საზედამხედველო პროდუქტების საქართველოს ბაზარზე წილის, მისგან გამოწვეული დაზიანებებისა და სხვა მნიშვნელოვანი მახასიათებლების შესახებ) შეგროვების, დამუშავების, დოკუმენტირების და გამოყენების პროცედურებს.
„ბაზარზე ზედამხედველობის ეფექტიანობის უზრუნველსაყოფად და შეუსაბამო საზედამხედველო პროდუქტით გამოწვეული ჯანმრთელობის დაზიანებების შესახებ ინფორმაციის მიღების, დამუშავებისა და ტენდენციების გამოკვეთის მიზნით, სააგენტომ უნდა შეიმუშაოს ჯანმრთელობის დაცვისა და მომხმარებელთა დაცვის სამთავრობო და არასამთავრობო ორგანიზაციებთან თანამშრომლობის სტრატეგია. აღნიშნული თანამშრომლობის შედეგად მოპოვებული ინფორმაცია სააგენტომ გაითვალისწინოს რისკის შეფასებისა და საზედამხედველო რესურსების განაწილების პროცესში.
ბაზარზე ზედამხედველობის პროცესში, სააგენტოს რესურსების პროდუქტიული გამოყენების, ასევე პროდუქტის იმპორტის გამარტივების მიზნით, სააგენტომ შეიმუშაოს ბაზარზე ზედამხედველობისთვის აუცილებელი რისკის შეფასების სისტემის შექმნისა და დანერგვის პროექტი, რომელშიც დასაბუთებული იქნება ამ სისტემის მნიშვნელოვნება და საჭირო რესურსები სააგენტოს მანდატის ეფექტიანად განსახორციელებლად“.
პროაქტიული შემოწმებების მიმართულებით, სააგენტოს საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდის მიზნით, სააგენტომ ბაზარზე ზედამხედველობასა და მონიტორინგზე პასუხისმგებელი პერსონალისა და მენეჯმენტისთვის სახელმძღვანელოდ გამოსაყენებელი ბაზარზე ზედამხედველობის გეგმები უნდა შეიმუშაოს საუკეთესო პრაქტიკის შესაბამისი კომპონენტების გათვალისწინებით, რაც მოიცავს შესამოწმებელი პროდუქტებისა და შემოწმებების გეგმას; ადამიანურ რესურსებს; ფინანსურ რესურსებს; რისკის შეფასების პრინციპებს; ლაბორატორიული შემოწმებების გეგმას; კომუნიკაციის სტრატეგიას; დაინტერესებულ მხარეებთან თანამშრომლობის გეგმას.
„ბაზარზე ზედამხედველობის პროდუქტიულობის გაზრდის მიზნით, სააგენტომ უნდა შეისწავლოს ტექნიკური შემოწმებების არალაბორატორიული ფორმების გამოყენების საუკეთესო/კარგი პრაქტიკა და განიხილოს აღნიშნული შემოწმებების დაგეგმვისა და განხორციელების შესაძლებლობა“.
ავტორი: მაკა რუხაძე