გენერალური აუდიტორის წლიური ანგარიში პარლამენტში
2023 წელს, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა 51 აუდიტი, რითაც ჯამურად დაფარა ქვეყნის ნაერთი ბიუჯეტის 89%. გენერალურმა აუდიტორმა, ცოტნე ყავლაშვილმა პარლამენტის პლენარულ სხდომაზე, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2023 წლის საქმიანობის ანგარიში და 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება წარადგინა.როგორც მომხსენებელმა, საქართველოს გენერალურმა აუდიტორმა განაცხადა, 2023 წელს, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა 15 - ფინანსური, 24 - შესაბამისობის, 2 - უწყებათაშორისი ჰორიზონტალური შესაბამისობის და 10 - ეფექტიანობის აუდიტი ჩაატარა.
წლიური ანგარიში
ცოტნე ყავლაშვილის განცხადებით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩატარებული აუდიტებით 20 მილიარდ ლარზე მეტი დაფარა, რაც ნაერთი ბიუჯეტის 89%-ია. მისი თქმით, საერთო ჯამში, 2023 წელს, მაღალი რისკის შემცველობიდან გამომდინარე, 21 შემთხვევაში,ქვეყნის მთავარმა მაკონტროლებელმა უწყებამ საქართველოს გენერალურ პროკურატურას მიმართა.
„2023 წელს ჩატარებული 15 ფინანსური აუდიტიდან, უპირობო მოსაზრება გაიცა მხოლოდ ერთ შემთხვევაში, პირობითი - 10 შემთხვევაში და უარყოფითი - 4 შემთხვევაში. ბოლო წლების მონაცემებით, ეს ყველაზე პოზიტიური მაჩვენებელია და აღნიშნული დადებითი დინამიკა, წლების განმავლობაში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის საქმიანობის შედეგია“, - აღნიშნა ცოტნე ყავლაშვილმა.
მისივე თქმით, გასულ წელს, 26 შესაბამისობის აუდიტი, საიდანაც 2 - უწყებათაშორისი ჰორიზონტალური შესაბამისობის აუდიტი იყო, ჩატარდა 14 მუნიციპალიტეტში და 3 სახელმწიფო საწარმოში. აუდიტების შედეგად გამოვლენილი ნაკლოვანებები შესაძლებელია დაჯგუფდეს ოთხი ძირითადი სისტემური მიმართულებით: პირველი - შესყიდვების მართვა და მასთან დაკავშირებული საკითხები; მეორე - სახელმწიფო აქტივების მართვა; მესამე - ორგანიზაციული და პერსონალის მართვა და მეოთხე - საბიუჯეტო რესურსების მართვასთან დაკავშირებული ნაკლოვანებები.
გენერალური აუდიტორის განცხადებით, ეფექტიანობის აუდიტის ფარგლებში, რაც სამსახურის სტრატეგიული მიმართულებაა, შესწავლილია ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორებიცაა: სამხედრო განათლების სისტემის ეფექტიანობის აუდიტი, ზოგადი განათლების მართვის მოდელის ეფექტიანობის აუდიტი, სამედიცინო პერსონალის პროფესიული განვითარების ეფექტიანობის აუდიტი და სხვა.
როგორც ცოტნე ყავლაშვილმა აღნიშნა, ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში, სამსახურმა 3 500-ზე მეტი რეკომენდაცია გასცა, საიდანაც 24% - 2023 წელს გაიცა. აქედან, რეკომენდაციების 74%- სრულად ან ნაწილობრივ არის შესრულებული, 16%-ს- მიმდინარე სტატუსი აქვს, ხოლო 10%- შეუსრულებელია.
***
წლებია, „ვერსია“ აქტიურად აშუქებს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ მომზადებულ აუდიტორულ ანგარიშებს. ამიტომ, გასაკვირი არ არის, რომ შარშანდელი 51 აუდიტორული ანგარიშის აბსოლუტური უმრავლესობა (თუ ყველა არა) დეტალურად გვაქვს განხილული. შეუძლებელია, 51 ანგარიშის მოკლე განხილვა, ამიტომ „ვერსიამ“ ორი, ჩვენი აზრით, ყველაზე მნიშვნელოვანი დასკვნა შეარჩია გასული წლის აუდიტებიდან - უნივერსიტეტების ავტორიზაცია და კიბოს სახელმწიფო პროგრამების სკრინინგი - გთავაზობთ მათ მოკლე განხილვას, უფრო ზუსტად, გაგახსენებთ ამ ანგარიშებს.
ხარვეზები უნივერსიტეტების ავტორიზაციის პროცესში
სახელმწიფო აუდიტორებმაგამოავლინეს ხარვეზები, როგორც ავტორიზაციის საფასურის განსაზღვრაში, ასევე - შრომის ანაზღაურებაში და ინტერესთა კონფლიფქტიცკი.
ზოგადად, საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაცია განათლების ხარისხის უზრუნველყოფის გარე მექანიზმია, რომელსაც საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს დაქვემდებარებაშიარსებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირი - „განათლების ხარისხის განვითარების ეროვნული ცენტრი“ ახორციელებს. ავტორიზაცია საგანმანათლებლოდაწესებულების სტატუსის მოპოვების პროცედურაა, რომლის მიზანია სახელმწიფოს მიერ აღიარებული განათლების დამადასტურებელი დოკუმენტის გასაცემად შესაბამისი საქმიანობის განხორციელებისათვის აუცილებელისტანდარტების დაკმაყოფილების უზრუნველყოფა.
სახელმწიფო აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ 2018-2021 წლებში, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის საფასურის სახით მიღებულმა შემოსავლებმა 1 966 967 ლარი შეადგინა. ახლა, ვნახოთ, რა დარღვევები გამოავლინეს სახელმწიფო აუდიტორებმა ავტორიზაციის საფასურის განსაზღვრაში:
„შესამოწმებელ პერიოდში, ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებული იყო დამატებითი ღირებულების გადასახადი - დღგ. 2020 წლის ივლისში, საქართველოს საგადასახდო კოდექსში შეტანილი ცვლილების შესაბამისად, ეკონომიკურ საქმიანობად არ განიხილება საჯარო სამართლის იურდიული პირის - სსიპ საქმიანობა, თუ ის საქმიანობის განხორციელებისას მოქმედებს, როგორც სახელმწიფო ორგანო (ასრულებს სახელმწიფოს მიერ მისთვის დელეგირებულ საქმიანობას) იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ამ საქმიანობისათვის დადგენილია საწევრო, მოსაკრებელი, საფასური ან სხვა გადასახდელი. აღნიშნული ნორმის მიხედვით, ცენტრი არ განიხილება დღგ-ით დასაბეგრ პირად, ვინაიდან საგადასახადო მიზნებისთვის მისი საქმიანობა არ განეკუთვნება ეკონომიკურ საქმიანობას. ეს ხარვეზი გასწორდა „საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის დებულებისა და საფასურის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2010 წლის 1 ოქტომბრის ბრძანებაში, 2022 წლის 29 დეკემბერს შეტანილი ცვლილებით“.
სწორედ ამ კრიტერიუმის მიხედვით, ავტორიზაციის საფასური მოიცავს შესაბამის ადმინისტრაციულ წარმოებასთან დაკავშირებულ ფაქტობრივ ხარჯებს, რაც მიუთითებს კრიტერიუმის ნაკლოვანებაზე. კერძოდ, ავტორიზაციის საფასური წარმოადგენს ე.წ. „ნორმატიულ ფასს“, რომელიც დამტკიცებულია სამინისტროს კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით (მინისტრის ბრძანება). შესაბამისად, შეუძლებელია აღნიშნული ტარიფები განისაზღვროს ფაქტობრივი ხარჯების საფუძველზე. საფასურის განსაზღვრა და უსდ-ის მიერ გადახდა ხორციელდება წინასწარ, ავტორიზაციის მომსახურების გაწევამდე და მისი გაანგარიშება ვერ დაეფუძნება მოცემულ მომსახურებასთან დაკავშირებულ ფაქტობრივად გაწეულ ხარჯებს.
„რიგ შემთხვევებში, მომსახურების ტარიფის მდგენელი ხარჯის ნორმატიული მოცულობა, არსებითად განსხვავდება ამავე სახის ხარჯის ფაქტობრივი მოცულობისაგან. მაგალითად, რეგულირებადი სამედიცინო აკადემიური უმაღლესი საგანმანათლებლო პროგრამების განმახორციელებელი სასწავლებლების ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებულია ექსპერტთა ჯგუფში თანათავმჯდომარის სტატუსით შესული შესაბამისი დარგობრივი კომპეტენციის მქონე საერთაშორისო ექსპერტის შრომის ანაზღაურება - 12 000 ლარის ოდენობით მაშინ, როდესაც აღნიშნული ექსპერტების შრომის ანაზღაურების ფაქტობრივი ხარჯი, საშუალოდ, 8 000 ლარის ფარგლებში მერყეობს“.
აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებული არ არის აპელაციასთან დაკავშირებული ხარჯები, დავების შემთხვევაში. განსხვავებული მიდგომაა საგანმანათლებლო პროგრამების აკრედიტაციის პროცესში, როდესაცაკრედიტაციის საფასური ითვალისწინებს აპელაციის ხარჯებს. სულ 2018-2019 წლებში, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის საკითხებთან დაკავშირებით, ცენტრის სააპელაციო საბჭოს მიერ, ხუთი სასწავლებლის მიმართ მიღებულია 12 გადაწყვეტილება.რიგ შემთხვევებში, მომსახურების ტარიფის მდგენელი ხარჯის ნორმატიული მოცულობა, არსებითად განსხვავდება ამავე სახის ხარჯის ფაქტიური მოცულობისაგან, რაც ზრდის ტარიფის არასამართლიანობის რისკებს.
რაც შეეხება ინტერესთა კონფლიქტს,ავტორიზაციის საბჭოს წევრი ვალდებულია, დღის წესრიგის გაცნობიდან ორი სამუშაო დღის ვადაში, განაცხადოს დაწესებულებასთან არსებული ინტერესთა კონფლიქტისა და თვითაცილების შესახებ. ინტერესთა კონფლიქტად მიიჩნევა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი გარემოების არსებობა, რაც გულისხმობს, რომ საბჭოს წევრმა მონაწილეობა არ უნდა მიიღოს ზეპირ მოსმენაში იმ შემთხვევაში, თუ თვითონ არის დაინტერესებული მხარე საქმეში ან/და შრომით ურთიერთობაშია საქმეში მონაწილე დაინტერესებულ მხარესთან. ავტორიზაციის ექსპერტი ვალდებულია განაცხადოს თვითაცილება, თუ მას აქვს ინტერესთა კონფლიქტი ავტორიზაციის მაძიებელ იმ დაწესებულებასთან, სადაც უნდა განახორციელოს ვიზიტი.
ვნახოთ, რა დარღვევები გამოავლინეს სახელმწიფო აუდიტორებმა ამ ნაწილში. აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ რიგ შემთხვევებში, საბჭოს სხდომებზე ავტორიზაციასთან დაკავშირებული საკითხების განხილვაში მონაწილეობდნენ დაინტერესებულ მხარესთან შრომით ურთიერთობაში მყოფი პირები.
„კერძოდ, 2018 2021 წლებში უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების ავტორიზაციის საბჭოს შვიდ წევრს, 11 შემთხვევაში, სტატუსის მაძიებელ სასწავლებლებთან ინტერესთა კონფლიქტის არსებობის მიუხედავად, საკითხის განხილვის დაწყებამდე, თვითაცილების შესახებ განცხადება არ გაუკეთებია. სსიპ სასწავლო უნივერსიტეტის „ბათუმის სახელმწიფო საზღვაო აკადემიის“, როგორც ავტორიზაციის წარმოების პროცესში, ასევე, ავტორიზაციის შემდგომი შეფასების მიზნით მიღებული რეკომენდაციების შესრულებისა და დაწესებულების ფუნქციონირების გაუმჯობესების მონიტორინგში, ექსპერტთა ჯგუფის შემადგენლობაში მონაწილეობდა პირი, რომელიც შრომითი საქმიანობით დაკავშირებული იყო აღნიშნულ სასწავლებელთან“.
გარდა ამისა, სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ სსიპ ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ავტორიზაციის მინიჭებასთან დაკავშირებული საკითხის განხილვასა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, 2018 წლის 27 აგვისტოს ჩატარებულ საბჭოს სხდომაზე, საბჭოს წევრად და ამავდროულად, საბჭოს მდივნის რანგში მონაწილეობდა დაინტერესებული მხარე - ამავე სასწავლებლის დოქტორანტი.
აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო აუდიტორებმა დაასკვნეს, რომ ავტორიზაციის მინიჭებასთან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიღების, ასევე, ავტორიზაციის პირობების შესრულების მდგომარეობის მონიტორინგის პროცესში დაინტერესებული პირის მონაწილეობა, არაობიექტური გადაწყვეტილების მიღების რისკებს ზრდის.
ხარვეზები კიბოს სკრინინგის სახელმწიფო პროგრამებში
არც ისე დიდი ხანია, რაც 40-დან 70 წლამდე ასაკის ადამიანებს მოკლე ტექსტურ შეტყობინებას უგზავნიან და უფასო სკრინინგ-კვლევაზე იწვევენ. თუ თქვენი ასაკით ამ სამიზნე ჯგუფში ხართ, მსგავსი შინაარსის მესიჯს აუცილებლად მიიღებდით. ჰოდა, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეისწავლა, რამდენად პროდუქტიული და საკმარისია კიბოს სკრინინგის პროგრამებში სამიზნე მოსახლეობის ჩართვის მიზნით განხორციელებული ღონისძიებები 2018-დან 2021 წლამდე პერიოდში. საქართველოში სკრინინგ-პროგრამებში სამიზნე მოსახლეობის ჩართულობის რეკომენდებულ მაჩვენებელთან მნიშვნელოვნად ჩამორჩენის მიზეზები იდენტიფიცირებული აქვთ შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროსა და კიბოს სკრინინგის პროგრამის განმახორციელებლებს. მათ მიერ არსებულ გამოწვევებზე საპასუხო ღონისძიებები ხორციელდება, თუმცა აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ ეს ღონისძიებები არ არის სისტემური, რეგულარული, კომპლექსური და სათანადოდ კოორდინირებული.
სახელმწიფო აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ კიბოს სკრინინგის პროგრამა იზოლირებულია სხვა სახელმწიფო პროგრამებისგან და არ არის განსაზღვრული სხვადასხვა დაინტერესებული მხარის ფუნქცია-მოვალეობები, სკრინინგის პროგრამაში მოსახლეობის ჩართვის მიმართულებით. შედეგად, პროგრამის ეფექტიანობის გასაზრდელად ოპტიმალურად არ გამოიყენება დაინტერესებული მხარეებისა და სხვა პროგრამების რესურსები.
„პირველადი ჯანდაცვის სექტორი არ ახორციელებს პროაქტიურ ღონისძიებებს სამიზნე მოსახლეობის კიბოს სკრინინგის პროგრამებში ჩასართავად. კერძოდ, პირველადი ჯანდაცვის ექიმების ღონისძიებები უმეტესად ვიზიტზე მისული პაციენტების ინფორმირებით შემოიფარგლება მაშინ, როდესაც კარგი პრაქტიკა ითვალისწინებს პაციენტის რეფერირებას სკრინინგის განმახორციელებელ დაწესებულებაში, პაციენტის სკრინინგ-პროცედურაზე მოწვევის პროცესში ჩართულობასა და სხვა. საქართველოში სოფლის ან ოჯახის ექიმების დაახლოებით მესამედი ახორციელებს პაციენტების რეფერალს სკრინინგ-პროგრამებში. ოჯახის ან სოფლის ექიმების ნაკლებჩართულობას ადასტურებს აუდიტის ჯგუფის მიერ ჩატარებული სამიზნე მოსახლეობის გამოკითხვის შედეგები, რომლის თანახმადაც კიბოს სკრინინგის პროგრამების შესახებ გამოკითხულთა 6%-ს სმენია ოჯახის ექიმებისგან“.
სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ აუდიტის ობიექტების მხრიდან არ განხორციელებულასკრინინგ-პროგრამებში პირველადი ჯანდაცვის ექიმების როლის გააქტიურებისკენ მიმართული სისტემური ღონისძიებები. მათთვის არ არის გაწერილი სკრინინგ-პროგრამებთან დაკავშირებული შესაბამისი ფუნქციები და არ ხორციელდება ამ მიმართულებით მათი საქმიანობის მონიტორინგი. პირველადი ჯანდაცვის ექიმების გამოკითხვის შედეგად გამოვლინდა, რომ ნახევარზე მეტს არ გაუვლია კიბოს სკრინინგის პროგრამებთან დაკავშირებული ტრენინგები და არ მიუღიათ მითითებები პროგრამის პოტენციურ ბენეფიციარებთან კომუნიკაციისთვის საჭირო გზავნილების შესახებ.
„მუნიციპალიტეტების მიერ, კიბოს სკრინინგის პროგრამების მხარდაჭერა სუსტია, ხოლო საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ცენტრების რესურსი აუთვისებელია კიბოს სკრინინგის პროგრამების შესახებ ცნობიერების ამაღლებისა და მოსახლეობის ქცევის შეცვლის მიმართულებით. აუდიტის ჯგუფის მიერ, ორგანიზებული გამოკითხვის შედეგად გამოვლინდა, რომ 13 მუნიციპალიტეტიდან მხოლოდ ხუთმა განახორციელა ღონისძიებები სამიზნე მოსახლეობის სკრინინგის პროგრამებში ჩასართავად, ხოლო 11 საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ცენტრიდან ხუთს - 2018-2021 წლებში, კიბოს სკრინინგის სახელმწიფო პროგრამის მხარდამჭერი არცერთი ღონისძიება არ განუხორციელებია. მუნიციპალიტეტებისა და საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ცენტრებისთვის არ არის გაწერილი კონკრეტული ვალდებულებები, მათი ფუნქციები და როლი კიბოს სკრინინგის ხელშეწყობის მიმართულებით. ამის გამო, მათი ჩართულობის მასშტაბი და ხარისხი კონკრეტული მუნიციპალიტეტის ინიციატივაზეა დამოკიდებული და ვერ უზრუნველჰყოფს კოორდინირებულ მუშაობას კიბოს სკრინინგის პროგრამის ფარგლებში უკეთესი შედეგების მისაღწევად“.
სახელმწიფო აუდიტორებმა გაარკვიეს, რომ სკრინინგის მომსახურებაზე ტერიტორიული ხელმისაწვდომის გაუმჯობესების მიზნით, საქართველოში, სხვა ქვეყნების მსგავსად გამოიყენება მამომობილები, თუმცა მამომობილების რესურსი აუთვისებელია პროგრამის ტერიტორიული ხელმისაწვდომობის ბარიერის შესამსუბუქებლად. დაინტერესებულ მხარეებს შორის სათანადო კოორდინაციის შედეგად, მოსახლეობის მობილიზების ღონისძიებების გააქტიურებით, მამომობილებს აქვთ შესაძლებლობა, ერთი ვიზიტის ფარგლებში მოემსახურონ მეტ ბენეფიციარს, ასევე ვიზიტები განახორციელონ უფრო მეტ მუნიციპალიტეტში.არსებული გამოწვევების საპასუხოდ, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეიმუშავა რეკომენდაციები, რომლებიც მიმართულია კიბოს სკრინინგის პროგრამებში სამიზნე მოსახლეობის ჩართვის მიზნით განხორციელებული ღონისძიებების გასაუმჯობესებლად.
ავტორი: მაკა რუხაძე