რა დარღვევები გამოვლინდა უმაღლესი სასწავლებლების ავტორიზაციის პროცესში

სახელმწიფო აუდიტის სამსახური უმაღლესი სასწავლებლების ავტორიზაციით დაინტერესდა. შესაბამისობის აუდიტი, რომელიც უწყების ვებ-გვერდზე გამოქვეყნდა, 2018-2021 წლების ავტორიზაციის პროცესს მოიცავს. როგორც მოსალოდნელი იყო, დარღვევები უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციაშიც გამოვლინდა. მეტიც, ინტერესთა კონფლიქტიც კი გამოიკვეთა.

ზოგადი ინფორმაცია

ვიდრე სახელმწიფო აუდიტორების მიერ გამოვლენილ დარღვევებს განვიხილავთ, უნდა აღვნიშნოთ, რომ საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაცია განათლების ხარისხის უზრუნველყოფის გარე მექანიზმია, რომელსაც საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს დაქვემდებარებაში არსებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირი - „განათლების ხარისხის განვითარების ეროვნული ცენტრი“ ახორციელებს. ავტორიზაცია საგანმანათლებლო დაწესებულების სტატუსის მოპოვების პროცედურაა, რომლის მიზანია სახელმწიფოს მიერ აღიარებული განათლების დამადასტურებელი დოკუმენტის გასაცემად შესაბამისი საქმიანობის განხორციელებისათვის აუცილებელი სტანდარტების დაკმაყოფილების უზრუნველყოფა.

„საავტორიზაციო შეფასება ხორციელდება ავტორიზაციის ექსპერტთა ჯგუფის მიერ და ეფუძნება დაწესებულების თვითშეფასებითა და საავტორიზაციო ვიზიტის შედეგადმიღებული ინფორმაციის ანალიზს. უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების ავტორიზაციის სტანდარტების მიზანია განათლების ხარისხის განვითარების ხელშეწყობა და სტუდენტზე ორიენტირებული საგანმანათლებლო გარემოს უზრუნველყოფა, რომელიც მოიცავს შემდეგ საკითხებს: უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების მისია და სტრატეგიული განვითარება; უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების ორგანიზაციული სტრუქტურა და მართვა; საგანმანათლებლო პროგრამები; უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების პერსონალი; სტუდენტები და მათი მხარდაჭერის ღონისძიებები; კვლევა, განვითარება ან/და სხვა შემოქმედებითი საქმიანობა; მატერიალური, საინფორმაციო და ფინანსური რესურსები“, - ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში.

უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების სტატუსის მოსაპოვებლად, საავტორიზაციო პროცესი 180 დღეს გრძელდება. აღნიშნული ვადის ათვლა იწყება მას შემდეგ, რაც ცენტრი დაადგენს, რომ საავტორიზაციო განაცხადი სრულყოფილადაა წარდგენილი და სცნობს განმცხადებელს უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების სტატუსის მაძიებლად.

უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების ავტორიზაციის თაობაზე გადაწყვეტილებას იღებს უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის საბჭო, რომლის წევრებსაც განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის წარდგინებით, ნიშნავს და ათავისუფლებს საქართველოს პრემიერ-მინისტრი. საბჭო გადაწყვეტილებას იღებს საავტორიზაციო დოკუმენტაციის, ავტორიზაციის ექსპერტთა ჯგუფის დასკვნის, დაწესებულების მიერ ავტორიზაციის ექსპერტთა ჯგუფის დასკვნის პროექტზე წარდგენილი არგუმენტირებული პოზიციის შესწავლისა და ზეპირი მოსმენის გამართვის საფუძველზე. მინიჭებული ავტორიზაციის ვადა ექვსი წელია.

ხარვეზები ავტორიზაციის საფასურის განსაზღვრაში

სახელმწიფო აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ 2018-2021 წლებში, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის საფასურის სახით მიღებულმა შემოსავლებმა 1 966 967 ლარი შეადგინა. ახლა, ვნახოთ, რა დარღვევები გამოავლინეს სახელმწიფო აუდიტორებმა ავტორიზაციის საფასურის განსაზღვრაში:

„შესამოწმებელ პერიოდში, ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებული იყო დამატებითი ღირებულების გადასახადი - დღგ. 2020 წლის ივლისში, საქართველოს საგადასახდო კოდექსში შეტანილი ცვლილების შესაბამისად, ეკონომიკურ საქმიანობად არ განიხილება საჯარო სამართლის იურდიული პირის - სსიპ საქმიანობა, თუ ის საქმიანობის განხორციელებისას მოქმედებს, როგორც სახელმწიფო ორგანო (ასრულებს სახელმწიფოს მიერ მისთვის დელეგირებულ საქმიანობას) იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ამ საქმიანობისათვის დადგენილია საწევრო, მოსაკრებელი, საფასური ან სხვა გადასახდელი. აღნიშნული ნორმის მიხედვით, ცენტრი არ განიხილება დღგ-ით დასაბეგრ პირად, ვინაიდან საგადასახადო მიზნებისთვის მისი საქმიანობა არ განეკუთვნება ეკონომიკურ საქმიანობას. ეს ხარვეზი გასწორდა „საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის დებულებისა და საფასურის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2010 წლის 1 ოქტომბრის ბრძანებაში, 2022 წლის 29 დეკემბერს შეტანილი ცვლილებით“.

სწორედ ამ კრიტერიუმის მიხედვით, ავტორიზაციის საფასური მოიცავს შესაბამის ადმინისტრაციულ წარმოებასთან დაკავშირებულ ფაქტობრივ ხარჯებს, რაც მიუთითებს კრიტერიუმის ნაკლოვანებაზე. კერძოდ, ავტორიზაციის საფასური წარმოადგენს ე.წ. „ნორმატიულ ფასს“, რომელიც დამტკიცებულია სამინისტროს კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით (მინისტრის ბრძანება). შესაბამისად, შეუძლებელია აღნიშნული ტარიფები განისაზღვროს ფაქტობრივი ხარჯების საფუძველზე. საფასურის განსაზღვრა და უსდ-ის მიერ გადახდა ხორციელდება წინასწარ, ავტორიზაციის მომსახურების გაწევამდე და მისი გაანგარიშება ვერ დაეფუძნება მოცემულ მომსახურებასთან დაკავშირებულ ფაქტობრივად გაწეულ ხარჯებს.

„რიგ შემთხვევებში, მომსახურების ტარიფის მდგენელი ხარჯის ნორმატიული მოცულობა, არსებითად განსხვავდება ამავე სახის ხარჯის ფაქტობრივი მოცულობისაგან. მაგალითად, რეგულირებადი სამედიცინო აკადემიური უმაღლესი საგანმანათლებლო პროგრამების განმახორციელებელი სასწავლებლების ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებულია ექსპერტთა ჯგუფში თანათავმჯდომარის სტატუსით შესული შესაბამისი დარგობრივი კომპეტენციის მქონე საერთაშორისო ექსპერტის შრომის ანაზღაურება - 12 000 ლარის ოდენობით მაშინ, როდესაც აღნიშნული ექსპერტების შრომის ანაზღაურების ფაქტობრივი ხარჯი, საშუალოდ, 8 000 ლარის ფარგლებში მერყეობს“.

აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ ავტორიზაციის საფასურში გათვალისწინებული არ არის აპელაციასთან დაკავშირებული ხარჯები, დავების შემთხვევაში. განსხვავებული მიდგომაა საგანმანათლებლო პროგრამების აკრედიტაციის პროცესში, როდესაც აკრედიტაციის საფასური ითვალისწინებს აპელაციის ხარჯებს. სულ 2018-2019 წლებში, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტორიზაციის საკითხებთან დაკავშირებით, ცენტრის სააპელაციო საბჭოს მიერ, ხუთი სასწავლებლის მიმართ მიღებულია 12 გადაწყვეტილება. რიგ შემთხვევებში, მომსახურების ტარიფის მდგენელი ხარჯის ნორმატიული მოცულობა, არსებითად განსხვავდება ამავე სახის ხარჯის ფაქტიური მოცულობისაგან, რაც ზრდის ტარიფის არასამართლიანობის რისკებს.

ინტერესთა კონფლიქტი

ავტორიზაციის საბჭოს წევრი ვალდებულია, დღის წესრიგის გაცნობიდან ორი სამუშაო დღის ვადაში, განაცხადოს დაწესებულებასთან არსებული ინტერესთა კონფლიქტისა და თვითაცილების შესახებ. ინტერესთა კონფლიქტად მიიჩნევა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი გარემოების არსებობა, რაც გულისხმობს, რომ საბჭოს წევრმა მონაწილეობა არ უნდა მიიღოს ზეპირ მოსმენაში იმ შემთხვევაში, თუ თვითონ არის დაინტერესებული მხარე საქმეში ან/და შრომით ურთიერთობაშია საქმეში მონაწილე დაინტერესებულ მხარესთან. ავტორიზაციის ექსპერტი ვალდებულია განაცხადოს თვითაცილება, თუ მას აქვს ინტერესთა კონფლიქტი ავტორიზაციის მაძიებელ იმ დაწესებულებასთან, სადაც უნდა განახორციელოს ვიზიტი.

ვნახოთ, რა დარღვევები გამოავლინეს სახელმწიფო აუდიტორებმა ამ ნაწილში. აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ რიგ შემთხვევებში, საბჭოს სხდომებზე ავტორიზაციასთან დაკავშირებული საკითხების განხილვაში მონაწილეობდნენ დაინტერესებულ მხარესთან შრომით ურთიერთობაში მყოფი პირები.

„კერძოდ, 2018 2021 წლებში უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულების ავტორიზაციის საბჭოს შვიდ წევრს, 11 შემთხვევაში, სტატუსის მაძიებელ სასწავლებლებთან ინტერესთა კონფლიქტის არსებობის მიუხედავად, საკითხის განხილვის დაწყებამდე, თვითაცილების შესახებ განცხადება არ გაუკეთებია. სსიპ სასწავლო უნივერსიტეტის „ბათუმის სახელმწიფო საზღვაო აკადემიის“, როგორც ავტორიზაციის წარმოების პროცესში, ასევე, ავტორიზაციის შემდგომი შეფასების მიზნით მიღებული რეკომენდაციების შესრულებისა და დაწესებულების ფუნქციონირების გაუმჯობესების მონიტორინგში, ექსპერტთა ჯგუფის შემადგენლობაში მონაწილეობდა პირი, რომელიც შრომითი საქმიანობით დაკავშირებული იყო აღნიშნულ სასწავლებელთან“.

გარდა ამისა, სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ სსიპ ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ავტორიზაციის მინიჭებასთან დაკავშირებული საკითხის განხილვასა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, 2018 წლის 27 აგვისტოს ჩატარებულ საბჭოს სხდომაზე, საბჭოს წევრად და ამავდროულად, საბჭოს მდივნის რანგში მონაწილეობდა დაინტერესებული მხარე - ამავე სასწავლებლის დოქტორანტი.

აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო აუდიტორებმა დაასკვნეს, რომ ავტორიზაციის მინიჭებასთან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიღების, ასევე, ავტორიზაციის პირობების შესრულების მდგომარეობის მონიტორინგის პროცესში დაინტერესებული პირის მონაწილეობა, არაობიექტური გადაწყვეტილების მიღების რისკებს ზრდის.

შრომის ანაზღაურება და კლინიკური სწავლება

ვნახოთ, რა დარღვევები გამოავლინეს სახელმწიფო აუდიტორებმა შრომის ანაზღაურებასა და კლინიკურ სწავლებაში. აუდიტოს შედეგად გაირკვა, რომ 2018-2021 წლებში, ავტორიზაციის ადმინისტრაციული წარმოების ფარგლებში მონაწილე საერთაშორისო ექსპერტებზე, შრომითი ხელშეკრულებების საფუძველზე, შრომის ანაზრაურების სახით, მთლიანობაში 287 225 ევრო გაიცა.

„საერთაშორისო ექსპერტის შრომის ანაზღაურება საშუალოდ, 1 875 ევროდან 4 500 ევრომდე მერყეობს. შრომის ანაზღაურების სახით გადასახდელი თანხების ოდენობა განსაზღვრულია მხარეთა მოლაპარაკების შედეგად გაფორმებული შრომითი ხელშეკრულების პირობით. რიგ შემთხვევებში, სათანადოდ არ არის დასაბუთებული შრომის ანაზღაურებაზე მოქმედი ფაქტორების (მგზავრობისა და საცხოვრებელი ფართობის დაქირავებისათვის საჭირო თანხები, შესასრულებელი სამუშაოების მოცულობა და სამუშაოს დაწყების ვადები) მსგავსების პირობებში, შრომის ანაზრაურების მოცულობის თობაზე არაერთგვაროვანი გადაწყვეტილებების მიღება“, - ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში.

რაც შეეხება ხარვეზებს კლინიკურ სწავლებაში, სახელმწიფო აუდიტორებმა გაარკვიეს, რომ ჯანდაცვის მიმართულების საგანმანათლებლო პროგრამებიდან, რეგულირებად სამედიცინო აკადემიურ საგანმანათლებლო პროგრამას ახორციელებდა 22 სასწავლებელი. აღნიშნულ სასწავლებლებში, 2018 წლის 1 ნოემბრის მდგომარეობით, სტუდენტთა რიცხოვნობა 14 866, ხოლო 2021 წლის 1 ნოემბრის მდგომარეობით - 22 584 იყო. სტუდენტთა რაოდენობის მატება განპირობებულია უცხოელ სტუდენტთა რაოდენობის ზრდით.

„სასწავლებლების მიერ, ავტორიზაციის ადმინისტრაციული წარმოების პროცესში, თვითშეფასების ანგარიშთან ერთად წარმოდგენილი პრაქტიკის ხელშეკრულებების პირობებთან შესაბამისობის ანალიზით დადგინდა, რომ დღეისთვის, საქართველოში მხოლოდ ორი სამედიცინო პროფილის უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულება ფლობს საუნივერსიტეტო კლინიკას, ხოლო 20 უმაღლესი სასწავლებლის სტუდენტები პრაქტიკას გადიან საქართველოში არსებულ სხვადასხვა სამედიცინო კლინიკაში, მათთან გაფორმებული ხელშეკრულებების საფუძველზე. 2018-2021 წლებში, მხოლოდ თბილისში არსებული რეგულირებადი სამედიცინო პროგრამის განმახორციელებელი 18 სასწავლებლის მიერ, კვლევისა და პროფესიული უნარების შესწავლის მიზნით, ხელშეკრულებები გაფორმებულია 161 სამედიცინო დაწესებულებასთან. სტუდენტები კლინიკურს წავლებას გადიან ერთსა და იმავე დაწესებულებებში. კერძოდ, არის შემთხვევები, როდესაც პრაქტიკის გავლაზე კლინიკასთან ხელშეკრულებები გაფორმებული აქვს ერთდროულად 7-11 სასწავლებელს. არ არსებობს აღნიშნული ხელშეკრულებების რეგისტრაციის ერთიანი ელექტრონული სისტემა“.

ხელშეკრულებების პირობების ანალიზით დადგინდა, რომ ხელშეკრულებათა უმრავლესობაში არ არის განსაზღვრული პრაქტიკის ხანგრძლივობა; მისაღებ სტუდენტთა რაოდენობა; კონკრეტული სამედიცინო მიმართულებები; პრაქტიკის ხელმძღვანელები; სტუდენტთა პრაქტიკულ სწავლებაში ჩართული კლინიკის პერსონალის რაოდენობა და სივრცე, რომელსაც იყენებენ სტუდენტები; უცხოელი სტუდენტების მიერ პრაქტიკის გავლის პროცესში, კლინიკებთან გაფორმებული ხელშეკრულებებით არ არის გათვალისწინებული ენობრივი ბარიერისა და კლინიკური სწავლების ზედამხედველობასთან დაკავშირებული საკითხები.

აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო აუდიტორებმა დაასკვნეს, რომ კლინიკებთან გაფორმებული ხელშეკრულებებით, დეტალურად არ არის განსაზღვრული მხარეთა უფლებები, ვალდებულებები და კონტროლის მექანიზმები, რაც მაქსიმალურად აამაღლებდა სასწავლო პრაქტიკის ხარისხს.

ავტორი: მაკა რუხაძე