სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა
სახელმწიფო აუდიტორები ზოგადი განათლების მართვის მოდელით დაინტერესდნენ. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში, რომელიც უწყების ვებ-გვერდზე გამოქვეყნდა, 2021-2024 წლებს ასახავს. ვიდრე აუდიტის ანგარიშს განვიხილავთ, უნდა აღვნიშნოთ, რომ ხარისხიანი განათლების მიღება ერთ-ერთი ფუნდამენტური უფლებაა და წარმოადგენს პიროვნული და პროფესიული ზრდის, სოციალური კეთილდღეობისა და სახელმწიფოს მდგრადი განვითარების წინაპირობას. 2021-2024 წლების სამთავრობო გეგმის მიხედვით, მთავრობის პრიორიტეტი ზოგადი განათლების ხარისხის მნიშვნელოვანი გაუმჯობესებაა, რომლის მისაღწევადაც გაიზრდება საბიუჯეტო დაფინანსება, დამტკიცდება და დაინერგება ზოგადი განათლების ხარისხის უზრუნველყოფის განახლებული სტანდარტები და პროცედურები, შემუშავდება და დაინერგება სკოლების მართვისა და დაფინანსების დიფერენცირებული მოდელები.
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ეფექტიანობის აუდიტი იმის დასადგენად ჩაატარა, რამდენად უზრუნველჰყოფს ზოგადი განათლების მართვის არსებული მოდელი ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებების ეფექტიან მმართველობას. როგორც მოსალოდნელი იყო, ხარვეზები არსებობს, თუმცა სახელმწიფო აუდიტორებმა მათ გამოსასწორებლად, რეკომენდაციებიც შეიმუშავეს.
ხარვეზები სკოლების მართვის მოდელში
საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით, სკოლის ავტონომიურობის ძირითადი ასპექტები შეგვიძლია დავაჯგუფოთ სამი კატეგორიის მიხედვით: ორგანიზაციული, მენეჯერული და ადმინისტრაციული ავტონომიურობა - პერსონალის მართვასთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებები, თანამშრომლების დაქირავება-დათხოვნა, მასწავლებელთა შეფასების პოლიტიკის განსაზღვრა, სკოლის დირექტორის დანიშვნა-გათავისუფლება; აკადემიური ავტონომიურობა - მიზნების განსაზღვრა, სწავლების მეთოდების და მოსწავლეთა შეფასების პოლიტიკის განსაზღვრა, კურსის შინაარსის განსაზღვრა; ფინანსური ავტონომიურობა - სკოლის თავისუფლება ბიუჯეტის დაგეგმვასა და განკარგვაში.
„საქართველოში, საჯარო ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებები სარგებლობენ ავტონომიურობის გარკვეული ხარისხით. კერძოდ, კანონმდებლობის მიხედვით გაწერილია, რომ სკოლის დონეზე ხდება გადაწყვეტილებების მიღება გამოყოფილი ბიუჯეტის განაწილებასთან დაკავშირებით, დირექტორის დანიშვნა და მასწავლებლის დაქირავება. რაც შეეხება აკადემიურ ავტონომიურობას, სწავლისთვის გამოყენებულ სახელმძღვანელოებს ირჩევს სკოლა - სამინისტროს მიერ გრიფირებამინიჭებული სახელმძღვანელოების ნუსხიდან, ხოლო მოსწავლეთა შეფასების პოლიტიკა, სკოლებში სასწავლო საგნები და შინაარსი განისაზღვრება ეროვნულ სასწავლო გეგმაზე დაყრდნობით“, - ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში.
აღსანიშნავია, რომ საქართველოში, ავტონომიურობის ხარისხი ყველა საჯარო სკოლაზე ერთნაირად ვრცელდება, თუმცა სკოლები, მასწავლებლების კომპეტენციის, განვითარების სტადიისა და სხვა მახასიათებლებით, განსხვავდებიან ერთმანეთისგან, რაც სკოლების მიმართ დივერსიფიცირებული მიდგომის - გარკვეულ სკოლებზე ავტონომიურობის გაზრდის შესაძლებლობას იძლევა.
„აუდიტის ჯგუფმა გააანალიზა პროფესიული განვითარების სქემით განსაზღვრული ორი, ყველაზე მაღალი სტატუსის მქონე წამყვანი და მენტორი მასწავლებლების განაწილება სკოლების მიხედვით. გარდა ამისა, აუდიტის ჯგუფის მიერ ჩატარებული გამოკითხვების მიხედვით, გამოკითხული დირექტორიდან 42-მა აღნიშნა, რომ ისურვებდა ავტონომიის გაზრდას სკოლის მართვასთან დაკავშირებულ სხვადასხვა საკითხზე“.
ზოგადი განათლების ეფექტიანი მართვის სისტემის განვითარება სამინისტროს სტრატეგიული ამოცანაა, რომლის ერთ-ერთ კომპონენტსაც სკოლის მართვის დიფერენცირებული მიდგომის განხორციელება წარმოადგენს. სახელმწიფო აუდიტორების მტკიცებით, ამ მიზნის გათვალისწინებით, სკოლების არსებული მდგომარეობის ანალიზი არ ჩატარებულა, რომელიც რელევანტურ კრიტერიუმზე დაყრდნობით, უზრუნველჰყოფდა საჭირო რესურსების, მზაობისა და შესაძლებლობის მქონე სკოლების იდენტიფიცირებას და ხელს შეუწყობდა განხილულიყო ავტონომიურობის გაზრდის შესაძლებლობა.
რესურსცენტრები - სკოლების მონიტორინგის პროცესში
ზოგადი განათლების სისტემის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან რგოლს წარმოადგენენ სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოები - საგანმანათლებლო რესურსცენტრები, რომლებიც კოორდინაციას უწევენ თავიანთ სამოქმედო ტერიტორიაზე არსებულ ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებებს. რესურსცენტრი უზრუნველჰყოფს საჯარო სკოლებში სასწავლო პროცესისა და გარემოს მონიტორინგს, შეფასებასა და შესაბამისი ანგარიშების შედგენას; ასევე, შედგენილი ანგარიშების საფუძველზე, სასწავლო პროცესისა და გარემოს გაუმჯობესებისთვის მნიშვნელოვანი რეკომენდაციების შემუშავებას და შესაბამისი საჯარო სკოლისა და სამინისტროსათვის წარდგენას. აღნიშნული საქმიანობა რესურსცენტრების ერთ-ერთი ძირითადი ფუნქციაა.
„რესურსცენტრების ერთ-ერთ ძირითად ფუნქციას განეკუთვნება სამოქმედო ტერიტორიაზე არსებულ სკოლებში სასწავლო პროცესის და გარემოს მონიტორინგის განხორციელება, თუმცა მონიტორინგის ჩატარების პერიოდულობა და სკოლების დაფარვის სიხშირე არ არის განსაზღვრული. ეს კი, ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებებში, სასწავლო პროცესისა და გარემოს გაუმჯობესების საფუძველია.
რესურსცენტრების მიერ, სამინისტროსთან წარდგენილი სამოქმედო გეგმები, რიგ შემთხვევაში, არაერთგვაროვანია, ხოლო მისაღწევი შედეგები არ არის მკაფიოდ გაზომვადი. გარდა ამისა, არ არის დამტკიცებული რესურსცენტრების სამოქმედო გეგმის ერთგვაროვანი ფორმა. რიგ შემთხვევებში, სხვადასხვა რესურსცენტრში დასაქმებული თანამშრომლების რაოდენობა იდენტურია, მიუხედავად მათი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფი სკოლებისა და ამ სკოლებში მოსწავლეების განსხვავებული რაოდენობისა, რაც ქმნის ფუნქციების არასათანადოდ განხორციელების რისკებს“.
ამ ანალიზის მიხედვით, სახელმწიფო აუდიტორებმა დაასკვნეს, რომ იდენტური თანამშრომლების რაოდენობის პირობებში გამოიკვეთა შემთხვევა, როდესაც ერთი რესურსცენტრის დაფარვის არეალში მყოფი სკოლების რაოდენობა შვიდჯერ აღემატება მეორე რესურსცენტრის დაფარვის არეალში მყოფი სკოლების რაოდენობას!
სამეურვეო საბჭო - სკოლის მართვის პროცესში
სამეურვეო საბჭო სკოლის თვითმმართველობის უმაღლესი არჩევითი ორგანოა. სამეურვეო საბჭოში შედიან, როგორც პედაგოგები და მშობლები, ასევე მოსწავლეთა თვითმმართველობის წარმომადგენლები.
„სკოლის მართვის პროცესში სამეურვეო საბჭოს როლისა და საქმიანობის შეფასების მიზნით, აუდიტის ჯგუფმა გააანალიზა 2019-2021 წლებში, სამეურვეო საბჭოს მიერ ჩატარებულ სხდომებზე საბჭოს წევრების ჩართულობა და მიღებული გადაწყვეტილებები. ანალიზიდან ჩანს, რომ ძირითად შემთხვევაში, საბჭოს წევრების ჩართულობა სკოლების მართვის პროცესში ფორმალურ ხასიათს ატარებდა - წევრები ნაკლებად იჩენდნენ ინიციატივას სკოლის მართვასთან დაკავშირებული საკითხების გადაწყვეტისას და მათ ჩართულობას პროცესში მხოლოდ გაცნობითი ხასიათი ჰქონდა“.
აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო აუდიტორებმა გამოკვეთეს ხარვეზები: სამეურვეო საბჭოს ფუნქციონირების შედეგად, მისაღწევი მიზანი არ არის განსაზღვრული, რომელთან მიმართებითაც შეფასდება საბჭოს საქმიანობის ეფექტიანობა; სამეურვეო საბჭოს საქმიანობის ანალიზის შედეგად ჩანს, რომ ძირითად შემთხვევაში, საბჭოს წევრების როლი სკოლის მართვის პროცესში ფორმალურ ხასიათს ატარებს: წევრები ნაკლებად არიან ჩართულები სკოლის მართვასთან დაკავშირებული საკითხების გადაწყვეტისას; სამინისტროს მიერ არ არის ჩატარებული საბჭოს საქმიანობის კვლევა და ეფექტიანობის შეფასება. არ არის შესწავლილი საბჭოს წინაშე არსებული გამოწვევები და საჭიროებები, რაც შესაბამისი ქმედითი ღონისძიებების განხორციელების დაგეგმვას შეუწყობდა ხელს.
სახელმწიფო აუდიტორების მტკიცებით, გამოკითხვებისა და სამეურვეო საბჭოს ოქმების ანალიზის მიხედვით, გამოვლინდა საბჭოს მიერ ფუნქციების არასაკმარისად განხორციელების შემთხვევები. ეს, შეიძლება, გამოწვეული იყოს სამეურვეო საბჭოს წევრების კომპეტენციის ნაკლებობით - კონკრეტულ საკითხთან მიმართებით.
ხარვეზები სკოლების დაფინანსების მოდელში
სახელმწიფო აუდიტორებმა ხარვეზები ამ ნაწილშიც გამოავლინეს. კერძოდ, ვაუჩერული დაფინანსების მოდელისა და მასში ინტეგრირებული კომპონენტების ფარგლებში მისაღწევი მიზანი არ არის ნათლად გაწერილი, ხოლო დადგენილი საბაზისო თანხისა და დამატებითი კრიტერიუმების ოდენობის განსაზღვრის შესაბამისი კალკულაციის საფუძვლები არ ემყარება კონკრეტულ ინდიკატორებს. გარდა ამისა, სამინისტროს მიერ არ არის გამოკვლეული, ვაუჩერული დაფინანსების მოდელის არსებული ინდიკატორები რამდენად პასუხობს სკოლებისა და მოსწავლეების საჭიროებებს. ამ პირობებში იზრდება ფინანსური რესურსის არაეფექტიანად განკარგვის რისკები.
„არაქართულენოვანი სექტორის სკოლების წინაშე მდგარი გამოწვევების საპასუხოდ, სამინისტროს მხრიდან გათვალისწინებულია გაზრდილი ვაუჩერული დაფინანსება, თუმცა ეფექტიანი ღონისძიებების გასატარებლად, მნიშვნელოვანია არსებული საჭიროებების იდენტიფიცირება და დამატებითი მექანიზმების დანერგვა პროცესის მონიტორინგის მიზნით. კერძო სკოლების დაფინანსება ეფუძნება მხოლოდ ერთ, რაოდენობრივ კრიტერიუმს და არ ითვალისწინებს სკოლების ფინანსურ მდგომარეობასა და საჭიროებებს, რაც ქმნის რესურსის არაეფექტიანად და არაპროდუქტიულად განკარგვის რისკებს. ამასთან, არ არის დანერგილი კერძო სკოლების დაფინანსების ფარგლებში ანგარიშვალდებულების სისტემა“.
რეკომენდაციები
როგორც აღვნიშნეთ, გამოვლენილ გარემოებებსა და ნაკლოვანებებზე, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა გასცა შესაბამისი რეკომენდაციები, რომელთა გათვალისწინების შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნება გაუმჯობესდეს პროცესის ეფექტიანობა და პროდუქტიულობა.
„სამინისტრომ, დასახული სტრატეგიული მიზნის მისაღწევად, შესაბამის მხარეებთან კოორდინაციითა და რელევანტურ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით, უნდა უზრუნველყოს სკოლების მზაობის შეფასება. საჭიროების შემთხვევაში, შესაბამისი რესურსების და შესაძლებლობების მქონე სკოლებისთვის განიხილოს დივერსიფიცირებული მიდგომის - ავტონომიურობის გაზრდის განხორციელების შესაძლებლობა - ანგარიშვალდებულებისა და დამატებითი მონიტორინგის მექანიზმების გათვალისწინებით“.
გარდა ამისა, რესურსცენტრების მიერ განსახორციელებელი ღონისძიებების ეფექტიანად დაგეგმვისა და შესაბამისი რესურსების ოპტიმალურად განაწილების ხელშეწყობის, ასევე ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებებში სასწავლო პროცესისა და გარემოს ეფექტიანობის შეფასებისა და გაუმჯობესების მიზნით, სახელმწიფო აუდიტორების რეკომენდაციით, მიზანშეწონილია, რომ შესაბამისი დაინტერესებული მხარეების ჩართულობით შემუშავდეს და დამტკიცდეს რესურსცენტრების მიერ წარსადგენი სამოქმედო გეგმის ერთიანი ფორმა - კონკრეტული აქტივობების, მოსალოდნელი შედეგების, შესრულების ვადებისა და პასუხისმგებელი პირების შესახებ ინფორმაციის მითითებით. მონიტორინგის მოქმედი ფორმების მიხედვით, განისაზღვროს სასწავლო წლის განმავლობაში განსახორციელებელი მონიტორინგის პროცედურების ოპტიმალური რაოდენობა და სკოლების დაფარვის სიხშირე.
„სკოლის მართვის პროცესში, სამეურვეო საბჭოს როლის გაძლიერების მიზნით, სამინისტრომ შესაბამის მხარეებთან კოორდინაციითა და თანამშრომლობით, უნდა უზრუნველჰყოს საბჭოს საქმიანობის ეფექტიანობის შეფასება, საჭიროებების კვლევა, მათ წინაშე არსებული გამოწვევების იდენტიფიცირება და განახორციელოს შესაბამისი ღონისძიებები. სახელმწიფო სახსრების ეფექტიანად და პროდუქტიულად ხარჯვის მიზნით, მიზანშეწონილია, არსებული დაფინანსების მოდელის გადახედვა და შემდეგი კომპონენტების გათვალისწინება: შეფასდეს სკოლების წინაშე (მათ შორის, არაქართულენოვანი სკოლები) არსებული გამოწვევები, მოსწავლეების საჭიროებები და დაფინანსების ფარგლებში მისაღწევი შედეგები; დაფინანსების ყველა ეტაპზე მკაფიოდ გაიწეროს შესაბამისი მიზანი; შეფასდეს კერძო სკოლების დაფინანსების მექანიზმის ოპტიმალურობა და არსებული კრიტერიუმების ეფექტიანობა საჭიროებებისა და მისაღწევი მიზნების გათვალისწინებით; საბიუჯეტო სახსრებით დაფინანსების ფარგლებში დაინერგოს კერძო სკოლების ანგარიშვალდებულების სისტემა“.
ავტორი: მაკა რუხაძე