რა შენიშვნები უნდა გაითვალისწინონ დეპუტატებმა 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის განხილვისას - აუდიტის სამსახურის დასკვნა

ავტორი: მაკა რუხაძე

 

2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა დასკვნა უკვე გამოაქვეყნა. ვიდრე დასკვნაში ასახულ იმ შენიშვნებსა და რეკომენდაციებს გაგაცნობთ, რაც პარლამენტარებმა აუცილებლად უნდა გაითვალისწინონ, შეგახსენებთ, რომ 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტი მთლიანი შიდა პროდუქტის (მშპ) რეალური ზრდის 5%-იან (ნომინალურ გამოსახულებაში 79.6 მილიარდი ლარი) პროგნოზზეა დაგეგმილი. ბიუჯეტის კანონის პროექტით, 2023 წლის შემოსულობებისა და გადასახდელების საპროგნოზო მაჩვენებლები, მიმდინარე წლის გეგმასთან შედარებით, 1.5-1.5 მილიარდი ლარით იზრდება. შემოსულობების ზრდა ძირითადად განპირობებულია „შემოსავლების“ მუხლის 1.4 მილიარდი ლარით ზრდით, ხოლო გადასახდელებისა - „ხარჯების“ მუხლის 856 მილიონი ლარით ზრდით. 2023 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 2.3 მილიარდი ლარის ნიშნულზეა პროგნოზირებული. დეფიციტის მსგავსად, ვალის წესის მიზნებისთვის დათვლილი მაჩვენებელი მშპ-ს 39.4%-ის დონეზეა პროგნოზირებული და ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია.

სახელმწიფო აუდიტორების შეფასებით, მსოფლიოში არსებული ინფლაციური პროცესებისა და მიმდინარე გეოპოლიტიკური მდგომარეობის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია ფისკალური დისციპლინის მდგრადობა და ფისკალური პოლიტიკის პასუხების სწორად განსაზღვრა. აქედან გამომდინარე, 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, მიზანშეწონილია, საკანონმდებლო ორგანოს წარმომადგენლებმა გაითვალისწინონ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:

„ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების“ დოკუმენტში, 2023 წლისთვის განსაზღვრული ინფლაციის საპროგნოზო მაჩვენებელი 4.7%-ია და საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტების პროგნოზებთან შედარებით, ოპტიმისტურია; „მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის“ დოკუმენტში წარმოდგენილი ეკონომიკური შოკები და მათგან გამოწვეული ეფექტები უნდა ეფუძნებოდეს შესაბამის რაოდენობრივ ინდიკატორებს, რაც შესაძლებელს გახდის მათი რეალიზაციის მასშტაბისა და გავლენის შეფასებას/ანალიზს; ასევე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონპროექტს ახლდეს ინფორმაცია სხვადასხვა ეკონომიკური სცენარის რეალიზების შემთხვევაში, ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხების შესახებ; გარდა დოკუმენტში წარმოდგენილი რისკებისა, საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მიერ იდენტიფიცირებულია დამატებითი მაკროეკონომიკური რისკები. მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში გადაიხედოს „მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის“ დოკუმენტში ასახული რისკები; ფისკალური რისკების კუთხით, საყურადღებოა, სახელმწიფოს საწარმოებიდან (SOE), ელექტროენერგიის შესყიდვასთან დაკავშირებული კონტრაქტებიდან და საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებიდან (PPP) მომდინარე ფისკალური რისკები“, - ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში.

აუდიტორების შეფასებით, 2021 წელს სახელმწიფო საწარმოთა ჯამური მოგება 376 მილიონი ლარი იყო, რაც მთლიანად განპირობებული გახლდათ ეროვნული ვალუტის გამყარების შედეგად გამოწვეული კურსთაშორის სხვაობიდან მიღებული მოგებით - 515 მილიონი ლარი. აღსანიშნავია, რომ ბოლო შვიდი წლის განმავლობაში, საწარმოთა ნაერთი ფინანსური შედეგი დადებითი მხოლოდ 2019 წელს იყო. სახელმწიფო აუდიტორებს მომდევნო წლის ბიუჯეტთან დაკავშირებით, სხვა რეკომენდაციებიც აქვთ, რაც პარლამენტარებმა აუცილებლად უნდა გაითვალისწინონ:

„საჯარო ფინანსების სტატისტიკის წარმოების მიზნებისთვის, საქართველოს კანონმდებლობაში პირობითი ვალდებულებების ცნება განმარტებული არ არის. მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ საკანონმდებლო დონეზე უზრუნველყოს პირობითი ვალდებულებების განმარტება, მათი მოცულობის შეფასება და შესაბამის საბიუჯეტო დოკუმენტებში წარმოდგენა; რაც შეეხება ფისკალურ წესებს, ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 2.9%-ის დონეზეა პროგნოზირებული და 2023 წელს, „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დაწესებული 3%-იანი ლიმიტის ფარგლებში ბრუნდება; ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ლიმიტის ფარგლებშია პროგნოზირებული ვალის წესის მიზნებისთვის დათვლილი მაჩვენებელიც, რომელიც 39.4%-ს უტოლდება. გასათვალისწინებელია, რომ აღნიშნული მონაცემი არ მოიცავს სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებებს, რომლის ჩათვლით, მაჩვენებელი 39.7%-მდე იზრდება“.

გარდა ამისა, სახელმწიფო აუდიტორების შეფასებით, საყურადღებოა, რომ ბოლო წლებში, ცვლადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილი მთავრობის საგარეო ვალში ზრდადი ტენდენციით ხასიათდება და 2022 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით, 47%-ს შეადგენს (2018 წელს, 41% იყო). ვალის პორტფელში აღნიშნული ტიპის სესხების მაღალი წილი, მონეტარული პოლიტიკის გლობალური გამკაცრების პირობებში, ვალის მომსახურების (პროცენტის) ხარჯის ზრდას იწვევს. მომდევნო წლის ბიუჯეტის პროექტში წარმოდგენილი პროგნოზებით, მთავრობის ვალის მომსახურების ხარჯი (პროცენტის ხარჯი) 398 მილიონი ლარით იზრდება. საპროცენტო ხარჯების მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი მაღალ ნიშნულზე ნარჩუნდება საშუალოვადიან პერიოდშიც:

„აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, რომ ვალის მართვის სტრატეგიით განისაზღვროს ვალის მომსახურების ხარჯების შეფასების ინდიკატორები, ზღვრული მაჩვენებლები აღნიშნულ ინდიკატორებთან მიმართებით და სტრატეგიაში მოცემული მიზნობრივი მაჩვენებლების პოტენციური გავლენა ამ ინდიკატორებზე. სახელმწიფო ბიუჯეტში განსაზღვრული ცალკეული პროგრამების/ქვეპროგრამების შემთხვევაში, შეინიშნება სხვაობა მიმდინარე წლის ათვისების ტენდენციასა და მომავალი წლის დაფინანსების მოცულობებს შორის. ბიუჯეტის გადასახდელების დაგეგმვისას, სხვა მიზეზებთან ერთად, მიზანშეწონილია, შესაბამისი საბიუჯეტო ორგანიზაციების მხრიდან გათვალისწინებულ იქნეს გასული და მიმდინარე წლების შესრულების ტენდენციები; განმახორციელებელმა უწყებებმა ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზევე უნდა გაითვალისწინონ საინვესტიციო და კაპიტალური პროექტების განხორციელების, ასევე მიმდინარეობის წინარე გამოცდილება და მხოლოდ ამაზე დაყრდნობით უნდა განსაზღვრონ მომდევნო წლისთვის საჭირო ფინანსური რესურსის მოცულობა“.

სახელმწიფო აუდიტორების შეფასებითვე, მიუხედავად პროგრესისა, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და სისტემური ხარვეზებით ხასიათდება. ამიტომ, სახელმწიფო მაკონტრებლების შეფასებით, მიზანშეწონილია, რომ გაგრძელდეს მუშაობა პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შეფასების ინდიკატორების შემდგომ სრულყოფისა და გაუმჯობესების მიზნით.

„2023 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტთან ერთად, წარმოდგენილია კიდევ ერთი კანონპროექტი საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსში ცვლილების შეტანის შესახებ, რომელიც ასახავს საჯარო ფინანსების მართვის რეფორმის ფარგლებში დაგეგმილ ცვლილებებს. კერძოდ, ცვლილებები ეხება სახელმწიფო საწარმოთა სექტორიზაციის შედეგად, სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული სახელმწიფო საწარმოების ერთიან ბიუჯეტში ასახვასა და მათ მოქცევას ხაზინის ერთიან ანგარიშთა სისტემაში. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა განიხილა ინიცირებული ცვლილების პროექტი და ჩვენი შეფასებით, კანონპროექტის დამტკიცებამდე, მნიშვნელოვანია შემდეგი საკითხების გათვალისწინება: წარმოდგენილი საკანონმდებლო ცვლილებებით ცხადად უნდა იქნეს განმარტებული, რა ფორმით მოხდება სახელმწიფო საწარმოების ფინანსური მაჩვენებლების გათვალისწინება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრული ფისკალური წესების გაანგარიშებაში; საბიუჯეტო კოდექსში შესატანი ცვლილებების მასშტაბისა და მათი გავლენის უკეთ შეფასებისთვის, მნიშვნელოვანია, კანონპროექტის განმარტებითი ბარათი მოიცავდეს უფრო დეტალურ სტატისტიკურ ინფორმაციას სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული სახელმწიფო საწარმოების ფინანსური მაჩვენებლებისა და ძირითად ფისკალურ პარამეტრებზე (მაგალითად, ბიუჯეტის დეფიციტი, ვალის წესის მაჩვენებელი) მათი პოტენციური გავლენის შესახებ“.

სახელმწიფო აუდიტორების შეფასებითვე, ბიუჯეტის პროექტზე თანდართული „პროგრამული ბიუჯეტის დანართი“ მოიცავს ინფორმაციას პრიორიტეტების ფარგლებში დაგეგმილი პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. სახელმწიფო მაკონტროლებლების განმარტებით, პროგრამული ბიუჯეტის მომზადება 2012 წლიდან დაიწყო, თუმცა ჯერ კიდევ არ მტკიცდება კანონით და მხოლოდ დანართის ხასიათს ატარებს. მიუხედავად იმისა, რომ ბოლო წლებში გაუმჯობესდა პროგრამების თი ქვეპროგრამების, მათი მოსალოდნელი შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების შესახებ დანართში წარმოდგენილი ინფორმაციის ხარისხი, იგი ჯერ კიდევ საჭიროებს შემდგომ სრულყოფასა და დამატებით გაუმჯობესებას.

„2022 წლის პროგრამული ბიუჯეტის დანართის ანალიზისას, გამოვლინდა პროგრამების შემუშავების პროცესში არსებული შემდეგი სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები: დანართში წარმოდგენილი 130 პროგრამიდან, 95 პროგრამა ანუ 73.1% არ არის ჩაშლილი ქვეპროგრამებად. ამასთან, იმ პროგრამების 49.5%-ში (47 პროგრამა), რომელიც არაა წარმოდგენილი ქვეპროგრამების დონეზე, ერთმანეთისგან არ არის გამიჯნული მიმდინარე და მომდევნო წლების მიზნობრივი მაჩვენებლები, რაც ხელს უშლის ამ პროგრამების შუალედურ და საბოლოო შედეგებს შორის ურთიერთკავშირის დადგენას. აღნიშნული საკითხი ანგარიშგების ეტაპზე გაართულებს მიღწეული შედეგების შედარებას მიზნობრივ მაჩვენებლებთან. მსგავსი პროგრამების ასიგნებების ჯამური მოცულობა 3.9 მილიარდი ლარია“.

გარდა ამისა, სახელმწიფო აუდიტის დასკვნაში ვკითხულობთ, რომ პროგრამების/ქვეპროგრამების მოსალოდნელი შუალედური/საბოლოო შედეგების ნაწილს არ გააჩნია კონკრეტული მისაღწევი მიზანი, რაც ანგარიშგების ეტაპზე გაართულებს აღნიშნული პროგრამის/ქვეპროგრამის ეფექტიანობის შეფასებას; პროგრამული ბიუჯეტის დანართში წარმოდგენილი ინდიკატორების 24.9%-ის შემთხვევაში, ცდომილების ალბათობისა და შესაძლო რისკების შესახებ ინფორმაცია წარმოდგენი არ არის, მოყვანილი მონაცემები არარეალისტურია, ან არ შეესაბამება მიზნობრივ მაჩვენებელს. ამასთან, ინდიკატორების 11%-ში, რომელთათვისაც განსაზღვრულია ცდომილების ალბათობა და შესაძლო რისკები, ცდომილების ალბათობის მაჩვენებელი აღემატება 20%-ს.

„პროგრამული ბიუჯეტირების კუთხით არსებული ნაკლოვანებების ეტაპობრივი გამოსწორებისა და ამ მიმართულებით საბიუჯეტო ორგანიზაციების ანგარიშვალდებულების ამაღლების მიზნით, მიზანშეწონილია, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და ფორმალურად განისაზღვროს ქვეყანაში პროგრამული ბიუჯეტირების განვითარების სამოქმედო გეგმა, სადაც გაიწერება განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები, შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით“.

სახელმწიფო აუდიტორების შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტი, არსებული დაშვებების საფუძველზე, სათანადოდაა მომზადებული. აქედან გამომდინარე, შესაძლებელია, შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად, მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით.