Menu
RSS

რა დარღვევებია აღმოჩენილი კონკურენციის სააგენტოში და რატომ არაა ქვეყანაში კონკურენტული გარემო

აუდიტის სამსახურის მორიგი სკანდალური დასკვნა

სახელმწიფო აუდიტის სამსახური კონკურენციისა და მომხმარებელთა უფლებების დაცვით დაინტერესდა. უწყებამ შეისწავლა, სრულად უზრუნველყოფს თუ არა არსებული რეგულაციები ქვეყანაში კონკურენციის დაცვასა და ხელშეწყობას. აუდიტის შედეგად, გარკვეული სახის ხარვეზები გამოვლინდა, რომლებიც შეეხებოდა, როგორც კონკურენციის მარეგულირებელ გარემოს, ასევე, სააგენტოს საქმიანობის სხვადასხვა მიმართულებას. აუდიტის ეს ანგარიში მნიშვნელოვანია, რადგან ჯანსაღი კონკურენციის არსებობა ხელს უწყობს ადგილობრივი და პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების დაბანდებას, მომხმარებლებს კი საშუალებას აძლევს, შესაბამისი პროდუქტი და მომსახურება ნაკლებ ფასად, უკეთესი ხარისხითა და არჩევანის მრავალფეროვნებით მიიღონ. კონკურენციის ხელშეწყობის სახელმწიფო პოლიტიკას კონკურენციის სააგენტო აღასრულებს, როგორც დამოუკიდებელი უწყება. მისი საქმიანობის ძირითადი მიმართულებებია კონკურენციის შემზღუდველი შეთანხმებებისა და დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების ფაქტების გამოვლენა, ასევე, მოსალოდნელ კონცენტრაციებსა და სახელმწიფო დახმარებების გაცემის მიზანშეწონილობაზე გადაწყვეტილების მიღება.

ხარვეზები სტრატეგიასა და სამოქმედო გეგმაში 

2014 წელს, კონკურენციის სააგენტომ შეიმუშავა და დაამტკიცა 2014-2017 წლების სამოქმედო გეგმა და განსაზღვრა შემდეგი პრიორიტეტები: თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის ხელშეწყობა, დაცვა და განვითარება; საკანონმდებლო ბაზის სრულყოფა; თანამშრომლობის გაძლიერება სახელმწიფო და საერთაშორისო დონეზე; მართვისა და ორგანიზების გაუმჯობესება; ადამიანური რესურსებისა და ორგანიზაციის ინსტიტუციური განვითარება. 

,,მიუხედავად იმისა, რომ სააგენტომ პრიორიტეტები განსაზღვრა, თავისუფალი ვაჭრობის ხელშეწყობის, დაცვისა და განვითარების კომპონენტის ნაწილში ჩამოთვლილი ღონისძიებების, კერძოდ, დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების ფაქტების, კონკურენციის შემზღუდველი ხელშეკრულებების, ეკონომიკური აგენტების არაკეთილსინდისიერი ქცევისა და სხვა არაკონკურენტული ქმედებების გამოვლენისა და აღკვეთის შესრულების ინდიკატორებად, მხოლოდ საკანონმდებლო ბაზის შემუშავება მიიჩნიეს. ეს ინფორმაცია ზოგადია და არ მიუთითებს, რომელ სეგმენტებს მიიჩნევს სააგენტო არსებითად, ან სად გეგმავს მოსალოდნელი არაკონკურენტული ქმედებების შესწავლა-გამოვლენას, ასევე იმასაც, თუ რა ნაწილში საჭიროებს კანონმდებლობა დახვეწას და რა მოსალოდნელი ეფექტი შეიძლება იქონიოს ბაზარზე ორგანიზაციის ქმედებებმა’‘, _ ვკითხულობთ აუდიტის დასკვნაში. 

მეტიც, მომავალი საქმიანობის შესახებ, კონკურენციის სააგენტოს განახლებული დოკუმენტი არ გამოუქვეყნებია. სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ სააგენტოს თანმიმდევრული და ნათლად განსაზღვრული სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა არ ჰქონია. შესაბამისად, ორგანიზაცია მოკლებული იყო შესაძლებლობას, მკაფიოდ განესაზღვრა მომავალი მიზნები, რომლებიც უფრო მეტად შეუწყობდა ხელს ინსტიტუციის ზრდასა და განვითარებას. 

,,ჩატარებული მოკვლევის ეფექტიანი შედეგის მაგალითია კონკურენციის სააგენტოს მიერ 2019 წელს შედგენილი ანგარიში, სადაც 2015 წელს განხორციელებული მოკვლევის ფარგლებში დამტკიცებული გადაწყვეტილების, კონკურენტულ გარემოზე შემდგომი ზეგავლენის შეფასება აისახა. სააგენტოს მოკვლევა ეხებოდა სახელმწიფოს მიერ გამოცხადებულ ტენდერში საპროექტო, სამშენებლო და საინჟინრო სამუშაოების ექსპერტიზის შესყიდვას. აღნიშნული შეფასების მომსახურების ბაზარი კონცენტრირებული იყო საბაზრო ძალაუფლების ერთი სუბიექტის ხელში’‘. 

სააგენტოს გადაწყვეტილებამ ხელი შეუწყო შესაბამის ბაზარზე კვალიფიციური ეკონომიკური აგენტების რაოდენობის არსებით ზრდას. თუ გადაწყვეტილების მიღებამდე, ამ ბაზარზე მხოლოდ ერთი აკრედიტებული სუბიექტი ოპერირებდა, 2018 წლის მდგომარეობით, მათი რაოდენობა 37-მდე გაიზარდა. შედეგად, ადამიანურ რესურსებზეც გაიზარდა მოთხოვნა, რაც თავის მხრივ, დასაქმებულ ფიზიკურ პირთა რაოდენობის ზრდაზე, ბაზრის სტრუქტურასა და გაუმჯობესებულ კონკურენტულ გარემოზე აისახა. 

ხარვეზები კომპანიების შერწყმის პროცესში 

ერთი მხრივ, კომპანიების შერწყმა ეკონომიკის განვითარებას უწყობს ხელს, თუმცა მეორე მხრივ, შესაძლებელია, ბაზარზე საპირისპიროდაც იმოქმედოს. მოსალოდნელია ისიც, რომ გაერთიანების პროცესს, კონკრეტული მოთამაშის დომინანტური პოზიციის გაძლიერებაც ახლდეს _ მომხმარებლის მიმართ გაზრდილი ფასებითა და ინოვაციური შეთავაზებების შემცირებით. 

,,ევროკომისიის მიერ დადგენილი შერწყმის პროცედურების მიხედვით, ევროკავშირის საზღვრებში ნებისმიერი სახის გაერთიანება, შერწყმის განხორციელებამდე უნდა ეცნობოს კომისიას. კომისია სრულად შეისწავლის ყველა იმ გაერთიანებას, რომელიც აღემატება წლიური ბრუნვის დადგენილ ზღვრებს. თუ გაერთიანების აგენტები არ ოპერირებენ ერთსა და იმავე, ან მსგავს ბაზრებზე, ასევე, მათი წილი ბაზარზე მოქცეულია დადგენილი წლიური ბრუნვის ფარგლებს ქვემოთ და მიიჩნევა, რომ გაერთიანებამ არ უნდა შეუქმნას საფრთხე კონკურენციას, მსგავს შემთხვევებში, შესაბამისი კრიტერიუმების საფუძველზე, კომისია გამარტივებულ პროცედურას იყენებს’‘. 

სახელმწიფო აუდიტორებმა ევროპული ქვეყნების კონკურენციის პოლიტიკის განვითარების წლიური დოკუმენტები შეისწავლეს. შედეგად გამოიკვეთა, თუ რამდენად მნიშვნელოვან ყურადღებას ანიჭებენ კონკურენციის სააგენტოები სხვადასხვა კომპანიების შერწყმას, მათი აქტუალობისა და ეკონომიკაზე შესაძლო პოზიტიური თუ ნეგატიური ეფექტების გამო. მაგალითად, ნიდერლანდებში მოქმედი კონკურენციის სააგენტო ინტენსიურად ახორციელებს იმ კომპანიების შემდგომ მონიტორინგს, რომელთა გაერთიანება კონკურენციასთან თავსებადად იყო მიჩნეული. 

,,შეფასების მიზანია, გაანალიზდეს, რა ეფექტები იქონია ეკონომიკაზე კონცენტრაციების გადაწყვეტილებამ. მაგალითად, 2016 წელს, ნიდერლანდების კონკურენციის სააგენტომ გამოაქვეყნა კვლევა, სადაც აღწერილია 2007-2013 წლებში, 14 საავადმყოფოს გაერთიანების შედეგად მიღებული ეფექტები. გაერთიანებული საავადმყოფოების მონაცემები შეუდარდა ისეთ საავადმყოფოებს, სადაც შერწყმა არ განხორციელებულა. ვინაიდან კვლევის შედეგებით, კომპანიების გაერთიანებებმა არ აჩვენა რაიმე სახის გაუმჯობესება ხარისხის ნაწილში, სააგენტო მიიჩნევს, რომ შემდგომში მათი შერწყმის შესაძლებლობები უფრო დეტალურად უნდა იქნეს განხილული. ნორვეგიის კონკურენციის სააგენტო, ანალოგიური რისკის შესამცირებლად, მაღალი კონცენტრაციის ბაზრებზე მოთამაშე დიდი ბრუნვის მქონე კომპანიებს პერიოდულად სთხოვს შერწყმის შესახებ ინფორმაციას. 2018 წელს, ევროკომისიამ 128 მილიონი ევროთი დააჯარიმა ერთ-ერთი კომპანია, როდესაც მან სხვა კომპანიის კონტროლი დაიწყო, ვიდრე კომისიისგან თანხმობას მიიღებდა. ევროკომისიამ სხვა კომპანია 110 მილიონი ევროთი მხოლოდ იმიტომ დააჯარიმა, რომ მცდარი მონაცემები მიაწოდა იმ კომპანიაზე, რომლის შესყიდვა ჰქონდა განზრახული. პოლონეთში, შეტყობინებას ექვემდებარება კონცენტრაცია, როდესაც კომპანიების ბრუნვა ჯამურად აღემატება 50 მილიონ ევროს. სააგენტოს გვერდის ავლით გაერთიანების მცდელობისთვის, მაქსიმალური ჯარიმის ოდენობა განისაზღვრება წინა წლის ჯამური ბრუნვის 10%-ით. 2018 წელს, ლიეტუვაში, სააგენტოს შეტყობინების გარეშე განხორციელებული კონცენტრაციის შედეგად, სხვადასხვა კომპანიის ჯარიმის ოდენობა ერთი მილიონი ევრო იყო’‘. 

კონკურენციის შესახებ საქართველოს კანონის მიხედვით, კონცენტრაცია ექვემდებარება სააგენტოსთვის წინასწარ შეტყობინებას სააგენტოს თავმჯდომარის მიერ დამტკიცებული წესის შესაბამისად, როდესაც გაერთიანების მსურველი ეკონომიკური აგენტების ერთობლივი წლიური ბრუნვა 20 მილიონ ლარს, ან აქტივების ჯამური ღირებულება _ 10 მილიონ ლარს აღემატება. ამასთან, კონცენტრაციაში მონაწილე მინიმუმ ორი ეკონომიკური აგენტიდან, თითოეულის წლიური ბრუნვა _ 5 მილიონ ლარს და აქტივების ჯამური ღირებულება _ 4 მილიონ ლარს აღემატება. 

ამ კრიტერიუმების დაკმაყოფილების შემდეგ, მოსალოდნელი გაერთიანების შესახებ, ეკონომიკური აგენტები ინფორმაციას აწვდიან სააგენტოს, რომელიც ვალდებულია, ერთი თვის ვადაში მიიღოს გადაწყვეტილება კონკურენტულ გარემოსთან შერწყმის თავსებადობის, ან პირიქით _ დაუშვებლობის შესახებ. ისეთი ეკონომიკური აგენტების გაერთიანება, რომლებიც ბაზარზე დომინირებულ მდგომარეობას მოიპოვებენ, თუმცა არ ზღუდავენ კონკურენციას, თავსებადია კონკურენტულ გარემოსთან და სააგენტოს მიერ არ იზღუდება. დომინირებული მდგომარეობის ერთ-ერთ კრიტერიუმად, ეკონომიკური აგენტის მიერ შესაბამისი ბაზრის 40%-ის, ან მეტის ფლობა მოიაზრება. 

კანონის მოთხოვნის მიუხედავად, რომელიც ეკონომიკურ სუბიექტებს ავალდებულებს, რომ მოსალოდნელი კონცენტრაციის შესახებ სააგენტოს შეატყობინონ, სამწუხაროდ, საქართველოში, კონკურენციის სააგენტოს კანონდამრღვევთა წინააღმდეგ, მათი აღმოჩენის და დასჯის ქმედითი მექანიზმი არ გააჩნია. 

სახელმწიფო აუდიტის შედეგად გაირკვა, რომ დაარსების დღიდან, სააგენტოს კონცენტრაციის შესახებ განცხადებით მიმართა 12-მა სუბიექტმა. ყველა შემთხვევაში, გარკვეული რეკომენდაციების გათვალისწინებით, გაცემულია დადებითი შეფასება მათი შემდგომში გაერთიანების მიზნით. ტექნიკისა და სამედიცინო დაწესებულების ბაზრებზე დომინანტური პოზიციის გამო, 3 ეკონომიკურ აგენტს დაევალა, რომ ყოველი მომდევნო წლის 30 იანვრამდე, სააგენტოსთვის წარედგინა ინფორმაცია იმ ახალი გარიგებების შესახებ, რომელთაც შესაძლოა, მნიშვნელოვნად შეეზღუდა კონკურენცია შესაბამის ბაზრებზე. 

,,სააგენტოში მხოლოდ ერთი შემთხვევა დაფიქსირდა, როდესაც მესამე პირის მიერ შემოსული საჩივრის საფუძველზე, დადასტურდა ინფორმაცია შეტყობინების გარეშე დარეგისტრირებული ეკონომიკური აგენტების კონცენტრაციის შესახებ. ვინაიდან ორგანიზაციას არ გააჩნდა სანქცირების სათანადო ბერკეტი, კანონდარღვევაზე რეაგირება ვერ განხორციელდა. ამის საფუძველზე, მიზანშეწონილად ჩაითვალა, რომ კანონში კონკურენციის შესახებ, ცვლილებები შესულიყო, რათა სააგენტოს გვერდის ავლით განხორციელებული კონცენტრაციები სანქცირებას დაექვემდებაროს, ან რეაგირების სხვა მექანიზმი დადგინდეს, რაც მნიშვნელოვანი ფაქტორი იქნება მსგავსი ტიპის დარღვევების პრევენციისთვის’‘.

სახელმწიფო აუდიტორებმა ისიც გაარკვიეს, რომ კონკურენციის სააგენტოს შესათანხმებელი კონცენტრაციების გამოვლენის შესაძლებლობა და მისი გვერდის ავლით, გაერთიანებული კომპანიების განცალკევების საშუალება არ გააჩნია. აქედან გამომდინარე, არსებობს რისკი, რომ ეკონომიკურმა აგენტებმა, რომელთა გაერთიანებამ შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას ბაზარზე კონკურენტულ გარემოს, სააგენტოს თანხმობის გარეშე მოახერხონ შერწყმა, ვინაიდან კონცენტრაციის შესახებ შეტყობინება, ეკონომიკური აგენტების კეთილსინდისიერებაზეა დამოკიდებული. 

კონკურენციის სააგენტოს წარმომადგენლებმა, სახელმწიფო აუდიტორებს განუმარტეს, რომ კონკურენციის შესახებ საქართველოს კანონში ინიცირებული ცვლილებების მიხედვით, სააგენტოს ენიჭება იმ ეკონომიკური აგენტების დაჯარიმების, ხოლო საჭიროების შემთხვევაში, მათი განცალკევების უფლებამოსილება, რომელთაც სააგენტოსთვის შეტყობინების წარდგენა ევალებოდათ. 

ბაზრის მონიტორინგის ნაკლოვანებები 

სხვადასხვა სექტორებში კონკურენციის შესაძლო შემზღუდველი ქმედებების გამოსავლენად, ბაზრის მონიტორინგი ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი მექანიზმია. კარგი პრაქტიკის მიხედვით, კონკურენციის სააგენტოები ამ საშუალებას იყენებენ, როგორც მოსალოდნელი რისკების შესამცირებელ პრევენციულ ღონისძიებად, ასევე, იმ ფაქტების გამოსავლენადაც, რომლებიც შესაძლოა, შემდგომში საქმის უფრო დეტალურ შესწავლას დაექვემდებაროს. 

,,მოსალოდნელი შედეგების მისაღებად, სააგენტოს უნდა გააჩნდეს ნათლად ჩამოყალიბებული ხედვა და სწორად განსაზღვრული პრიორიტეტები, რომლებიც კონკრეტულ კრიტერიუმებზე იქნება დაფუძნებული. ბაზრის შესწავლამდე, ეს კრიტერიუმები მოსალოდნელ შედეგებს უნდა დაუკავშირდეს. კონკრეტული სამიზნე ბაზრის შესწავლის ინიცირება კი დამოკიდებულია სააგენტოს წლიურ გეგმასა და სტრატეგიულ მიზნებზე, ადამიანურ და ფინანსურ რესურსებზე, სასარგებლო შედეგების დადგომის ალბათობებსა და ბაზრის შესწავლით გამოწვეული მოსალოდნელი სარგებლის შეფასებაზე’‘. 

კონკურენციის სააგენტოს მიერ შეფასებული სამი ბაზრიდან, არსებითი არაკონკურენტული გარემოებები არცერთ შემთხვევაში არ გამოვლენილა. სახელმწიფო აუდიტორებმა სასტუმროების დაჯავშნის ონლაინ-პლატფორმების ბაზრის მონიტორინგი განახორციელეს, რაც ორი წლის განმავლობაში მიმდინარეობდა. ამ კონკრეტული ბაზრის მონიტორინგის დაწყების საფუძველი იყო სააგენტოში შემოსული განცხადება, რომელიც ეხებოდა ბაზრის მონაწილე ერთერთი ეკონომიკური აგენტის მხრიდან, ე.წ. პარიტეტული სახელშეკრულებო პირობების საქართველოს კონკურენციის კანონმდებლობის საწინააღმდეგოდ გამოყენების შესაძლო ფაქტს. სააგენტოს ანგარიშის მიხედვით, გარდა მონიტორინგის პროცესში განხორციელებული კორექტირებებისა, კანონსაწინააღდეგო სხვა ქმედებები არ გამოვლენილა. 

2016 წელს, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა მგზავრთა ავიაგადაყვანის ბაზრის მონიტორინგი საკუთარი ინიციატივით განახორციელა, რათა კონკურენციის შესაძლო შეზღუდვისა და არაკეთილსინდისიერი ფაქტები გამოევლინა. სააგენტოს შეფასებით, მგზავრთა ავიაგადაყვანის ბაზარზე, კონკურენციის შემზღუდველი პირობები და ხელოვნურად შექმნილი ბარიერები არ არსებობდა. 

2015 წელს, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ყავის ბაზარზე არსებული კონკურენტული გარემოთი დაინტერესდა. საბოლოო ანგარიშში ასახული დარღვევები მხოლოდ ფიტოსანიტარული ნორმების დაუცველობას ეხებოდა, რის გამოც კონკურენციის სააგენტომ შესაბამისი რეკომენდაციებით მიმართა სურსათის ეროვნულ სამსახურს. სხვა სახის არაკონკურენტული ქმედებები აუდიტორებს არ გამოუვლენიათ. 

საბოლოოდ, სახელმწიფო აუდიტორებმა დაასკვნეს, რომ სააგენტოს მიერ შესრულებული ბაზრის მონიტორინგის ანგარიშები ნაკლებად ასახავს იმ საბოლოო შედეგებს, რომლებიც გათვალისწინებულია საუკეთესო პრაქტიკებითა და ევროკავშირის რეკომენდაციებით. 

,,სააგენტოს მიერ ბაზრის შესწავლა, სრულყოფილად არ ეფუძნება რისკზე ორიენტირებულ მიდგომას, რაც მნიშვნელოვად ზრდის ისეთი სფეროების შესწავლის ალბათობას, სადაც შესაძლოა, რომ ეკონომიკური აგენტების ანტიკონკურენტული ქმედებები საერთოდ არ გამოვლინდეს, ან აღნიშნული ქმედებების გავლენა უმნიშვნელო იყოს. ამასთან, იმის რისკიც არსებობს, რომ ყურადღების მიღმა დარჩეს ისეთი ბაზრები, სადაც სათანადოდ არ არის დაცული კონკურენტული გარემო და მომხმარებელთა ინტერესები. გამონაკლისია შემთხვევები, როდესაც შესწავლილია ისეთი ბაზრებიც, სადაც კონკურენციის საწინააღმდეგო ქმედებები არ ვლინდება, თუმცა სააგენტო მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე ახორციელებს შემოწმებას’‘.

მაია მიშელაძე

მსგავსი

დაბრუნება დასაწყისში